Direttiva 2020/1828

Direttiva (UE) 2020/1828 sulle azioni rappresentative a tutela degli interessi collettivi dei consumatori

La direttiva introduce un quadro armonizzato minimo per le azioni rappresentative dei consumatori, sostituendo la direttiva 2009/22/CE. Il legislatore europeo prende atto dell’aumento delle violazioni diffuse e transfrontaliere, specie in contesti digitali e finanziari, e mira a rafforzare l’enforcement senza comprimere l’autonomia procedurale degli Stati membri né i rimedi sostanziali già esistenti.

Finalità e logica della direttiva

La direttiva persegue tre obiettivi principali: assicurare in tutti gli Stati membri almeno un meccanismo efficace per azioni rappresentative, migliorare l’accesso dei consumatori alla giustizia e contribuire al corretto funzionamento del mercato interno. Il sistema è concepito per bilanciare tutela collettiva e garanzie contro abusi del contenzioso, evitando in particolare risarcimenti punitivi e preservando spazi di discrezionalità nazionale su struttura processuale e modalità operative.

Ambito di applicazione materiale e soggettivo

L’articolo 2 limita il campo di applicazione alle violazioni delle disposizioni del diritto dell’Unione elencate nell’allegato I, nella misura in cui proteggono gli interessi dei consumatori. La tutela riguarda le violazioni nazionali e transfrontaliere, anche se cessate prima dell’avvio o della conclusione del giudizio; restano fuori dall’ambito della direttiva i soggetti che agiscono come professionisti, anche se persone fisiche.

L’allegato I è centrale per delimitare il perimetro della direttiva. Tra i settori coperti figurano, in particolare, tutela dei dati personali, servizi finanziari, commercio elettronico, trasporti, energia, telecomunicazioni, diritti dei consumatori, pratiche commerciali sleali e sicurezza dei prodotti. La direttiva non modifica il contenuto sostanziale degli atti elencati, né sostituisce eventuali meccanismi di enforcement già previsti in tali atti, incluso il regolamento (UE) 2016/679.

Definizioni chiave

L’articolo 3 chiarisce che per consumatore si intende la persona fisica che agisce per scopi estranei alla propria attività professionale; il professionista è la persona fisica o giuridica che agisce nell’ambito della propria attività commerciale, imprenditoriale, artigianale o professionale. L’azione rappresentativa è l’azione promossa da un ente legittimato per conto dei consumatori e può essere finalizzata a un provvedimento inibitorio, a un provvedimento risarcitorio o ad entrambi.

Rileva inoltre la distinzione tra azione rappresentativa nazionale, proposta nello Stato membro di designazione dell’ente, e azione rappresentativa transfrontaliera, proposta in uno Stato membro diverso. Il "provvedimento risarcitorio" è definito come misura che obbliga il professionista a offrire rimedi quali indennizzo, riparazione, sostituzione, riduzione del prezzo, risoluzione del contratto o rimborso.

Enti legittimati: designazione, requisiti e controllo

Gli Stati membri devono designare enti legittimati abilitati ad agire. Per le azioni transfrontaliere, l’articolo 4, paragrafo 3, impone requisiti uniformi: personalità giuridica regolarmente costituita, almeno 12 mesi di attività pubblica effettiva nella tutela dei consumatori prima della richiesta, assenza di scopo di lucro, assenza di insolvenza, indipendenza da soggetti con interesse economico all’azione e trasparenza su finanziamento, struttura e attività.

Gli Stati membri possono estendere questi criteri anche alle azioni nazionali, designare enti pubblici e, per le azioni nazionali, designare enti ad hoc per una specifica controversia. L’articolo 5 impone il monitoraggio periodico, almeno ogni cinque anni, della permanenza dei requisiti; la perdita di uno o più criteri comporta la revoca dello status. Se la Commissione o uno Stato membro solleva riserve, lo Stato designante deve indagare; il professionista convenuto può a sua volta sollevare preoccupazioni motivate sulla legittimazione dell’ente.

Azioni rappresentative transfrontaliere

L’articolo 6 garantisce il reciproco riconoscimento della legittimazione degli enti designati negli altri Stati membri per le azioni transfrontaliere. Quando la presunta violazione incide su consumatori di più Stati membri, più enti possono unire le forze in un’unica azione dinanzi allo stesso foro, nel rispetto delle regole di competenza.

L’elenco degli enti trasmesso alla Commissione ha valore probatorio della loro legittimazione nelle azioni transfrontaliere. La Commissione è tenuta a redigere e pubblicare un elenco aggiornato degli enti designati.

Azione rappresentativa: struttura processuale e ruolo delle parti

L’articolo 7 afferma che gli enti legittimati agiscono come parte ricorrente per conto dei consumatori interessati. I consumatori non sono parti processuali, ma hanno diritto a beneficiare dell’esito dell’azione. Gli organi giurisdizionali o amministrativi devono poter respingere rapidamente i casi manifestamente infondati, secondo il diritto nazionale.

La direttiva lascia agli Stati membri ampia libertà nel disegno procedurale, purché sia garantito almeno un meccanismo che consenta di ottenere sia provvedimenti inibitori sia risarcitori. Gli enti legittimati possono scegliere il mezzo procedurale disponibile ai sensi del diritto UE o nazionale che meglio tuteli gli interessi collettivi dei consumatori.

Provvedimenti inibitori

L’articolo 8 disciplina i provvedimenti inibitori in forma provvisoria e definitiva. Quelli provvisori servono a far cessare o vietare una pratica quando sia stata ritenuta una violazione; quelli definitivi operano quando la violazione sia stata accertata. Se previsto dal diritto nazionale, il provvedimento definitivo può includere un accertamento formale della violazione e l’obbligo di pubblicare la decisione o una dichiarazione rettificativa.

Per ottenere un provvedimento inibitorio non occorre dimostrare il danno effettivo dei singoli consumatori, né la colpa del professionista. Gli Stati membri possono però prevedere una fase di consultazione preliminare con il professionista; in tal caso, se la violazione non cessa entro due settimane dalla richiesta, l’ente può agire immediatamente.

Provvedimenti risarcitori e meccanismi di partecipazione

L’articolo 9 consente di ottenere rimedi di tipo restitutorio o compensativo, solo nei limiti in cui il diritto dell’Unione o nazionale li preveda come diritti sostanziali. La direttiva non introduce risarcimenti punitivi. Gli Stati membri devono disciplinare le modalità di adesione o di esclusione dei consumatori, potendo scegliere tra meccanismo di partecipazione, di non partecipazione o combinazione dei due.

Per i consumatori non residenti abitualmente nello Stato del foro è obbligatoria l’adesione esplicita, per evitare effetti incompatibili e garantire una migliore amministrazione della giustizia. Chi ha aderito o non si è escluso non può essere rappresentato in altre azioni con la stessa causa petendi contro lo stesso professionista, né agire individualmente con la stessa causa, salvo successiva rinuncia conformemente al diritto nazionale.

I provvedimenti risarcitori devono consentire il beneficio diretto ai consumatori senza bisogno di un’ulteriore azione individuale. Se il provvedimento non identifica i singoli beneficiari, deve almeno descrivere il gruppo avente diritto e, se del caso, indicare il metodo di quantificazione del danno.

Finanziamento da terzi

L’articolo 10 disciplina il third party funding nelle azioni risarcitorie. Il finanziamento è ammesso solo se consentito dal diritto nazionale e se non genera conflitti di interesse né altera la finalità dell’azione, che deve restare la tutela degli interessi collettivi dei consumatori. È vietato, in particolare, che il finanziatore influenzi indebitamente le decisioni dell’ente, comprese quelle sulle transazioni, o che l’azione sia proposta contro un concorrente del finanziatore o contro un soggetto da cui il finanziatore dipende.

Gli organi giurisdizionali o amministrativi possono chiedere un resoconto finanziario e adottare misure appropriate, come imporre la modifica o il rifiuto del finanziamento o contestare la legittimazione nell’azione specifica. Tale contestazione non incide sui diritti dei consumatori coinvolti.

Transazioni collettive

L’articolo 11 favorisce le transazioni collettive in materia risarcitoria. L’ente e il professionista possono sottoporre congiuntamente un accordo al giudice o all’autorità, oppure il giudice o l’autorità possono invitare le parti a negoziarlo entro un termine ragionevole. La transazione è soggetta a controllo e può essere respinta se contraria a norme imperative o se contiene condizioni inadempibili; gli Stati membri possono anche prevedere il rifiuto se la transazione è iniqua.

La transazione approvata vincola ente, professionista e consumatori interessati, ma gli Stati membri possono consentire ai consumatori di accettarla o rifiutarne gli effetti. I rimedi ottenuti tramite transazione non pregiudicano eventuali ulteriori rimedi disponibili ai sensi del diritto UE o nazionale non oggetto dell’accordo.

Spese processuali, informazioni ai consumatori e strumenti di trasparenza

L’articolo 12 stabilisce che la parte soccombente sopporta le spese della parte vittoriosa secondo il diritto nazionale; i consumatori interessati non pagano le spese, salvo circostanze eccezionali dovute alla loro condotta intenzionale o negligente. Le spese comprendono anche quelle di rappresentanza legale, notifica e traduzione.

L’articolo 13 impone agli enti legittimati di informare, anche tramite sito web, sulle azioni programmate, sullo stato di avanzamento e sui risultati. I consumatori interessati da un’azione risarcitoria in corso devono ricevere informazioni tempestive per decidere se aderire o meno. Il professionista deve inoltre informare, a proprie spese, sui provvedimenti definitivi e sulle transazioni approvate, salvo che l’informazione sia fornita altrimenti; lo stesso vale, mutatis mutandis, per gli enti legittimati nei casi di rigetto delle azioni risarcitorie.

L’articolo 14 consente agli Stati membri di creare banche dati elettroniche pubbliche sulle azioni e sugli enti designati. La Commissione gestisce una banca dati elettronica per le comunicazioni istituzionali e per la cooperazione tra enti legittimati.

Efficacia probatoria e prescrizione

L’articolo 15 attribuisce alle decisioni definitive di qualsiasi Stato membro, che accertino una violazione a danno degli interessi collettivi dei consumatori, valore probatorio nelle ulteriori azioni contro lo stesso professionista per la stessa pratica, secondo le regole nazionali di valutazione della prova.

L’articolo 16 impone che un’azione rappresentativa in corso per provvedimenti inibitori sospenda o interrompa i termini di prescrizione delle pretese risarcitorie dei consumatori interessati, così da non precludere azioni successive. La stessa regola vale per le azioni rappresentative risarcitorie in corso. L’articolo 22, paragrafo 3, precisa che questa disciplina si applica solo alle violazioni verificatesi dal 25 giugno 2023 in poi.

Celerità procedurale, prove e sanzioni

L’articolo 17 richiede che le azioni inibitorie siano trattate con la dovuta sollecitudine e, quando provvisorie, mediante procedura sommaria se opportuno. L’articolo 18 consente al giudice o all’autorità di ordinare l’esibizione delle prove detenute dal professionista o da terzi, e anche, su richiesta del convenuto, dell’ente legittimato o di terzi, nel rispetto di riservatezza e proporzionalità.

L’articolo 19 impone sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive per il mancato rispetto dei provvedimenti inibitori, degli obblighi informativi e degli ordini di esibizione delle prove; le sanzioni possono includere ammende.

Assistenza agli enti legittimati e cooperazione

L’articolo 20 impone agli Stati membri di adottare misure affinché i costi non impediscano agli enti legittimati di agire. Sono espressamente menzionati finanziamento pubblico, sostegno strutturale, diritti amministrativi e giudiziari contenuti e patrocinio a spese dello Stato. Gli Stati membri possono inoltre consentire agli enti di chiedere contributi modesti ai consumatori che abbiano aderito a un’azione risarcitoria.

È inoltre prevista la cooperazione tra enti legittimati e con la Commissione per lo scambio di buone pratiche ed esperienze, anche in relazione alle violazioni transfrontaliere.

Abrogazione, regime transitorio e recepimento

L’articolo 21 abroga la direttiva 2009/22/CE con effetto dal 25 giugno 2023. L’articolo 22 disciplina il regime transitorio: le nuove norme si applicano alle azioni proposte dal 25 giugno 2023, mentre alle azioni proposte prima di tale data continua ad applicarsi la vecchia direttiva. La disciplina sulla sospensione o interruzione della prescrizione si applica solo alle violazioni verificatesi dal 25 giugno 2023.

Ai sensi dell’articolo 24, gli Stati membri dovevano adottare e pubblicare le misure di recepimento entro il 25 dicembre 2022 e applicarle dal 25 giugno 2023. La direttiva è entrata in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea.