Sentenza n. 774/2026 - Ancona, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, seconda classificata nella gara aggiudicata a una società controinteressata, aveva già ottenuto un primo accesso alla documentazione di gara e il verbale di prima fornitura del 16 ottobre 2025. Ritenendo di avere rilevato una possibile difformità tra i prodotti offerti in gara e quelli forniti in esecuzione del contratto, presentava una nuova istanza, espressamente riferita agli artt. 22 e seguenti della legge n. 241/1990, chiedendo di visionare il kit integro, le buste contenutevi e la relativa documentazione tecnica. L’accesso era funzionale, secondo la ricorrente, a verificare eventuali inadempimenti dell’aggiudicataria, promuovere la risoluzione del contratto e ottenere il subentro mediante scorrimento della graduatoria. Deduceva la violazione della disciplina sull’accesso documentale, la titolarità di un interesse diretto, concreto e attuale e l’ammissibilità dell’accesso agli atti della fase esecutiva dei contratti pubblici per finalità difensive. L’Azienda sanitaria e la controinteressata eccepivano l’inammissibilità e l’infondatezza della domanda, sostenendo che l’istanza fosse esplorativa, diretta a un controllo generalizzato sull’esecuzione contrattuale, priva di interesse attuale anche perché la ricorrente non aveva tempestivamente impugnato l’aggiudicazione e lesiva di informazioni tecniche e commerciali riservate.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. In via preliminare ha precisato che, benché l’istanza originaria fosse formulata in modo indistinto, la ricorrente aveva inequivocabilmente delimitato in giudizio la propria pretesa all’accesso documentale ex artt. 22 e seguenti della legge n. 241/1990; pertanto, il giudice non poteva esaminare la domanda secondo i più ampi presupposti dell’accesso civico generalizzato. Nel merito, ha riconosciuto in astratto che l’accesso documentale può riguardare anche gli atti della fase esecutiva del contratto pubblico e che il concorrente non definitivamente escluso può avere un interesse strumentale a conoscerli quando esista una possibilità effettiva di risoluzione del contratto e di conseguente scorrimento della graduatoria o riedizione della gara. Tuttavia, tale interesse deve essere preesistente all’istanza, concreto, attuale e direttamente collegato ai documenti richiesti; l’accesso non può essere utilizzato per costruire ex post i presupposti di una futura iniziativa contenziosa o per esercitare un controllo generalizzato sull’attività amministrativa. Nel caso concreto, la ricorrente aveva già ricevuto la documentazione tecnica e il verbale di prima fornitura, nel quale l’Azienda aveva attestato la conformità dei prodotti all’oggetto del contratto. Tale accertamento non era stato previamente contestato. La richiesta di visionare materialmente il kit per verificare la correttezza delle valutazioni dell’Amministrazione mirava quindi a un controllo esplorativo, mentre la prospettiva del subentro conseguente a una futura e solo ipotizzata risoluzione contrattuale era eventuale e non attuale. Le spese sono state compensate per la novità delle questioni e la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• artt. 22 e ss. l. 241/1990

  accesso ai documenti amministrativi

  L’accesso documentale richiede la titolarità di un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento richiesto; può riguardare anche gli atti della fase esecutiva dei contratti pubblici, ma non può essere utilizzato per finalità esplorative o di controllo generalizzato.

• art. 22, comma 1, lett. b), l. 241/1990

  situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al cui accesso si aspira

  La partecipazione a una gara non attribuisce una legittimazione generalizzata all’accesso agli atti dell’esecuzione; occorre uno specifico interesse strumentale, concreto e attuale.

• art. 24, comma 4, l. 241/1990

  non è ammissibile l'accesso preordinato ad un controllo generalizzato dell'operato delle pubbliche amministrazioni

  È precluso l’accesso impiegato per verificare genericamente l’operato dell’amministrazione, anziché per tutelare una situazione giuridica già concretamente configurata.

• art. 25, comma 4, l. 241/1990

  decorsi inutilmente trenta giorni dalla richiesta, questa si intende respinta

  Il silenzio dell’amministrazione sull’istanza di accesso determina il silenzio-rigetto impugnabile con il rito previsto dall’art. 116 c.p.a.

• art. 116 c.p.a.

  ricorso avverso il diniego di accesso

  Il rito è stato correttamente utilizzato per chiedere l’accertamento del diritto di accesso e l’ordine di esibizione della documentazione.

• art. 53, comma 1, d.lgs. 50/2016

  il diritto di accesso agli atti delle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici

  La disciplina dell’accesso documentale si applica anche agli atti della fase esecutiva dei contratti pubblici.

• art. 108, commi 1 e 2, d.lgs. 50/2016

  risoluzione del rapporto contrattuale

  La possibilità di accesso agli atti esecutivi può collegarsi a situazioni preesistenti che legittimino o impongano la risoluzione del contratto e possano determinare lo scorrimento della graduatoria.

• sentenza Cons. Stato, Ad. Plen., n. 10/2020

  l'interesse dell'istante, pur in astratto legittimato, possa considerarsi concreto, attuale, diretto, e, in particolare, che preesista all'istanza di accesso e non ne sia, invece, conseguenza

  L’accesso documentale e l’accesso civico generalizzato sono titoli distinti; se l’istante limita inequivocabilmente la domanda all’accesso documentale, il giudice non può convertirne d’ufficio il titolo in accesso civico generalizzato.

Massime di principio

• L’accesso documentale agli atti della fase esecutiva di un contratto pubblico è ammissibile quando il concorrente non definitivamente escluso dimostri un interesse concreto, attuale e strumentale alla tutela di una posizione giuridica, quale la possibilità effettiva di ottenere lo scorrimento della graduatoria in conseguenza della risoluzione del contratto.
• L’interesse all’accesso agli atti esecutivi deve preesistere all’istanza e non può essere costruito attraverso l’ostensione stessa: la prospettazione meramente ipotetica di un futuro inadempimento, di una futura risoluzione contrattuale e di un eventuale subentro non integra un interesse diretto, concreto e attuale.
• La partecipazione a una procedura di gara e il collocamento in graduatoria non attribuiscono al concorrente una legittimazione generalizzata a controllare l’esecuzione del contratto; l’accesso non può essere utilizzato per verificare genericamente la correttezza dell’operato della stazione appaltante.
• Quando l’istanza di accesso è espressamente e inequivocabilmente ricondotta alla disciplina degli artt. 22 e seguenti della legge n. 241/1990, il giudice deve esaminare la pretesa secondo i presupposti dell’accesso documentale e non può convertirla in una domanda di accesso civico generalizzato.
• La disponibilità della documentazione già ostesa e l’esistenza di un verbale amministrativo non previamente contestato che attesti la conformità della fornitura possono escludere l’attualità dell’interesse a una nuova ostensione diretta a verificare materialmente il prodotto e la correttezza delle valutazioni amministrative.

Come è indicizzato