Sentenza n. 4583/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La controversia trae origine dalla nota del Provveditorato Interregionale alle Opere Pubbliche del 1° dicembre 2022, con cui era stato richiesto alla società il pagamento di oltre 5,8 milioni di euro, oltre interessi, rivalutazione e ulteriori indennità, per l’occupazione senza titolo del compendio demaniale denominato Ghebbo Storto. La società aveva impugnato la nota davanti al TAR, sostenendo, tra l’altro, che la pretesa fosse incompatibile con l’accordo amichevole concluso in sede CEDU, in base al quale lo Stato aveva rinunciato ai crediti maturati sino al 31 dicembre 2016, salvo una somma forfettaria. Il TAR aveva respinto un motivo e accolto altri motivi, ritenendo sussistente la giurisdizione amministrativa e ravvisando un eccesso di potere per contraddittorietà dell’azione amministrativa. Le amministrazioni hanno proposto appello deducendo, in primo luogo, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che la nota avesse natura esclusivamente privatistica e patrimoniale, quale costituzione in mora e richiesta di pagamento. Sono stati inoltre dedotti la violazione e il travisamento dell’accordo amichevole CEDU e la violazione degli artt. 1183, comma 1, e 1243 c.c., nonché dell’art. 14 delle disposizioni preliminari al codice civile. La società appellata ha eccepito l’inammissibilità dell’appello per la notificazione effettuata alla società incorporata dopo la fusione e ha riproposto i motivi assorbiti in primo grado, concernenti la violazione di norme civilistiche, demaniali e procedimentali, nonché difetto di motivazione, difetto di istruttoria, erroneità, arbitrarietà, sviamento, ingiustizia manifesta e violazione del giusto procedimento.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’eccezione di inammissibilità dell’appello sollevata dalla società incorporante. Ha ritenuto che la notificazione effettuata presso i difensori della società incorporata fosse affetta, al più, da nullità sanabile mediante la costituzione in giudizio della società risultante dalla fusione, che aveva svolto difese anche nel merito. Ha inoltre affermato che la fusione costituisce una vicenda evolutivo-modificativa, con prosecuzione della società incorporante in tutti i rapporti, anche processuali, anteriori alla fusione; in ogni caso, l’evento verificatosi dopo la pubblicazione della sentenza di primo grado non incideva sulle modalità di notificazione dell’impugnazione, in assenza di comunicazione dell’incorporazione all’appellante. Nel merito, il primo motivo d’appello è stato accolto. La nota impugnata è stata qualificata come atto meramente privatistico di costituzione in mora e interruzione della prescrizione, avente a oggetto esclusivamente una pretesa pecuniaria già determinata in precedenti giudizi civili. La nota non conteneva né una richiesta restitutoria né un’intimazione al rilascio del bene, né esercitava un potere amministrativo di autotutela esecutiva o di scelta discrezionale. Anche il ricorso originario, secondo il suo petitum sostanziale, mirava a neutralizzare la pretesa patrimoniale dell’amministrazione mediante l’opposizione dell’accordo transattivo intervenuto in sede CEDU, e dunque si fondava su una relazione paritetica e su una norma di relazione, non sulla violazione di una norma di azione. La qualificazione formale delle censure come eccesso di potere, contraddittorietà o difetto di istruttoria non è stata ritenuta idonea a radicare la giurisdizione amministrativa, dovendosi avere riguardo alla sostanza della pretesa e al fondamento del rapporto controverso. La controversia, avente contenuto esclusivamente patrimoniale e non implicante l’esercizio di poteri pubblicistici, non rientra nella giurisdizione esclusiva prevista dall’art. 133, comma 1, lett. b), n. 6, c.p.a., né in altra ipotesi di giurisdizione amministrativa. Il ricorso di primo grado è stato pertanto dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione, con devoluzione della controversia al giudice ordinario. È stata disposta la riassunzione davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza, con salvezza degli effetti processuali e sostanziali della domanda ai sensi dell’art. 11 c.p.a. I motivi riproposti dalla società ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a. sono stati dichiarati inammissibili. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. b), n. 6, c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva in materia di concessioni e rapporti demaniali non si estende alle controversie di contenuto meramente patrimoniale, nelle quali non venga in rilievo l’esercizio di un potere amministrativo.

• art. 11 c.p.a.

  In caso di declinatoria della giurisdizione amministrativa, la controversia può essere riassunta davanti al giudice munito di giurisdizione entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza, con conservazione degli effetti processuali e sostanziali della domanda.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  I motivi assorbiti in primo grado possono essere riproposti in appello, ma la loro cognizione non è possibile quando il giudizio amministrativo sia dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione.

• artt. 38, 39 e 44, comma 3, c.p.a.

  La notificazione dell’impugnazione indirizzata alla società incorporata dopo la fusione è affetta da nullità, non da inesistenza, e può essere sanata dalla costituzione in giudizio della società incorporante o risultante dalla fusione.

• art. 2504-bis c.c.

  La società che risulta dalla fusione o quella incorporante “prosegue in tutti i rapporti, anche processuali, anteriori alla fusione”.

  La fusione o incorporazione determina una vicenda evolutivo-modificativa del soggetto giuridico, con prosecuzione nei rapporti sostanziali e processuali anteriori alla fusione.

• artt. 1219, 1310 e 2942 c.c.

  La nota amministrativa che si limita a costituire in mora il debitore e a interrompere la prescrizione di un credito pecuniario costituisce esercizio di una pretesa patrimoniale, non esercizio di un potere pubblicistico.

• artt. 1183, comma 1, e 1243 c.c.

  Le disposizioni sono state invocate dalle amministrazioni in relazione alla determinazione e all’esigibilità della pretesa pecuniaria, ma la decisione di merito è stata assorbita dalla declaratoria di difetto di giurisdizione.

• art. 1 del Protocollo n. 1 alla CEDU

  La disposizione è richiamata nel contesto del procedimento concluso con accordo amichevole tra la società e lo Stato; la controversia amministrativa è stata tuttavia qualificata come controversia civilistica relativa agli effetti patrimoniali dell’accordo.

Massime di principio

• La controversia relativa a una richiesta di pagamento formulata dall’amministrazione per l’occupazione senza titolo di un bene demaniale appartiene alla giurisdizione ordinaria quando l’atto si limita a costituire in mora, interrompere la prescrizione e reclamare una somma determinata, senza esercitare poteri autoritativi, disporre il rilascio del bene o adottare misure di autotutela esecutiva.
• Ai fini del riparto di giurisdizione occorre avere riguardo al petitum sostanziale e alla causa petendi effettiva, non alla qualificazione formale dell’atto impugnato o dei vizi dedotti. La deduzione di eccesso di potere, contraddittorietà o difetto di istruttoria non radica la giurisdizione amministrativa quando la pretesa sostanziale riguarda l’inadempimento di un accordo civilistico o l’estinzione di un’obbligazione patrimoniale.
• Le controversie relative a rapporti demaniali rientrano nella giurisdizione amministrativa esclusiva soltanto quando, oltre al profilo patrimoniale, sia effettivamente implicato l’esercizio di un potere amministrativo o una scelta pubblicistica discrezionale; sono invece devolute al giudice ordinario quando riguardano esclusivamente l’an o il quantum di un credito, l’adempimento di un accordo o la responsabilità patrimoniale derivante dall’occupazione sine titulo.
• La fusione o incorporazione societaria costituisce, ai fini processuali, una vicenda evolutivo-modificativa del soggetto giuridico: la società incorporante o risultante dalla fusione prosegue nei rapporti processuali anteriori. La notificazione dell’impugnazione presso il difensore della società incorporata, quando l’incorporazione non sia stata comunicata all’appellante dopo la pubblicazione della sentenza, non determina inesistenza della notificazione e può comunque essere sanata dalla costituzione della società incorporante.
• Quando il giudice amministrativo declina la giurisdizione in favore del giudice ordinario, la causa deve essere riassunta davanti al giudice munito di giurisdizione entro tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza, conservandosi gli effetti processuali e sostanziali della domanda ai sensi dell’art. 11 c.p.a.

Come è indicizzato