Sentenza n. 5245/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La società appellante contestava la sentenza del TAR che aveva respinto il ricorso contro l’ordinanza comunale di chiusura dell’attività sita in via Cimitero n. 1, adottata sul presupposto dell’esercizio di attività commerciale di vendita di manufatti in ferro e ceramica senza la prescritta SCIA. Deduceva: l’illegittimità degli accertamenti e dei provvedimenti sanzionatori per violazione della disciplina regionale e del giusto procedimento; eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, erroneità dei presupposti e carenza o contraddittorietà della motivazione; violazione degli artt. 19 e 20 l. 241/1990; insufficiente indicazione della normativa applicata; nullità dell’ordinanza; non necessità della SCIA, sostenendo che l’attività svolta fosse una mera esposizione con deposito, già comunicata al Comune nel 2004; omessa considerazione degli effetti della comunicazione e dell’istanza di regolarizzazione; necessità che l’amministrazione si pronunciasse previamente su tali istanze prima di esercitare i poteri repressivi. L’appellante sosteneva inoltre che il sopralluogo avesse erroneamente riferito alla società attività e documentazione concernenti un diverso soggetto, che il dipendente rinvenuto sul posto stesse solo effettuando lavori di riparazione della recinzione e che gli strumenti presenti non dimostrassero lo svolgimento di attività commerciale o artigianale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto che i verbali redatti dagli agenti accertatori costituiscano atti pubblici fidefacenti, ai sensi dell’art. 2700 c.c., quanto alle circostanze di fatto direttamente accertate, fino a querela di falso. Le contestazioni dell’appellante sono state giudicate generiche e non idonee a superare il valore probatorio dei verbali. Il sopralluogo, la presenza sul posto di un dipendente di una società amministrata dal medesimo soggetto e la documentazione fotografica hanno supportato la ricostruzione comunale; gli attrezzi rinvenuti evidenziavano un’attività incompatibile con la mera esposizione dei prodotti. Non è stata ritenuta decisiva l’assenza di registratori di cassa. Il Collegio ha ritenuto adeguate l’istruttoria e la motivazione dell’ordinanza, tali da consentire la ricostruzione delle ragioni dell’ordine di chiusura e della riferibilità soggettiva dell’attività. Ha escluso la violazione del diritto di difesa derivante dalle asserite carenze dei verbali. Ha inoltre negato la nullità del provvedimento: la nullità ex art. 21-septies l. 241/1990 ricorre solo in ipotesi estreme e tassative, come l’inesistenza dell’oggetto o una gravità tale da impedire la qualificazione dell’atto come manifestazione di potere amministrativo; le altre patologie ricadono, di regola, nell’annullabilità ex art. 21-octies. La censura relativa alla mancata considerazione della SCIA e dell’istanza di regolarizzazione è stata ritenuta infondata, anche perché meramente riproduttiva della doglianza già esaminata dal TAR. Le spese del grado sono state poste a carico dell’appellante e liquidate in euro 3.000, oltre accessori e spese di legge.

Norme richiamate

• art. 145, comma 2, l.r. Campania n. 7/2020

  La disposizione è stata posta a fondamento dell’accertamento della violazione concernente l’esercizio dell’attività senza la prescritta comunicazione o SCIA e della relativa sanzione amministrativa.

• art. 22, comma 6, d.lgs. n. 114/1998

  È stata richiamata quale base normativa dell’ordine di chiusura dell’attività commerciale esercitata in assenza del titolo abilitativo.

• art. 2700 c.c.

  Il verbale degli agenti accertatori fa fede fino a querela di falso quanto alle circostanze di fatto direttamente constatate nel sopralluogo.

• art. 21-septies l. 241/1990

  La nullità del provvedimento amministrativo è configurabile solo nei casi estremi e tassativi previsti dalla legge, tra cui l’inesistenza dell’oggetto o una gravità tale da impedire di qualificare l’atto come manifestazione di potere amministrativo.

• art. 21-octies, comma 1, l. 241/1990

  Al di fuori delle ipotesi eccezionali di nullità, le patologie dell’atto amministrativo ricadono nella categoria generale dell’annullabilità.

• artt. 19 e 20 l. 241/1990

  Le disposizioni sono state invocate dall’appellante in relazione agli effetti della comunicazione o SCIA, ma il Consiglio di Stato ha ritenuto infondate le relative censure.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione dell’ordinanza è stata ritenuta sufficiente a ricostruire in fatto e in diritto le ragioni dell’ordine di chiusura.

• art. 107, comma 5, d.lgs. n. 267/2000

  La sentenza di primo grado, richiamata nel giudizio d’appello, aveva affermato la competenza dirigenziale in materia di chiusura dell’attività commerciale ai sensi dell’art. 22, comma 6, d.lgs. n. 114/1998.

Massime di principio

• Il verbale redatto dagli agenti accertatori costituisce atto pubblico e fa fede fino a querela di falso sulle circostanze di fatto direttamente constatate, salvo che le contestazioni della parte siano specifiche e idonee a superarne l’efficacia probatoria.
• La documentazione fotografica e gli elementi materiali rinvenuti durante il sopralluogo possono dimostrare lo svolgimento di un’attività commerciale o produttiva incompatibile con la mera esposizione dei prodotti, anche in assenza di registratori di cassa.
• Un provvedimento repressivo è adeguatamente motivato quando consente di ricostruire le circostanze di fatto accertate, la disciplina applicata, la riferibilità soggettiva dell’attività e le ragioni della misura adottata.
• La nullità del provvedimento amministrativo ha carattere eccezionale e ricorre soltanto nei casi tassativamente previsti dall’art. 21-septies l. 241/1990; le altre illegittimità della manifestazione autoritativa ricadono nell’annullabilità prevista dall’art. 21-octies della stessa legge.
• Le contestazioni meramente generiche e le ricostruzioni alternative non adeguatamente dimostrate non sono sufficienti a superare gli accertamenti contenuti nei verbali degli agenti e nella documentazione acquisita dall’amministrazione.

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