Sentenza n. 60/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La proprietaria ha impugnato la sentenza del TAR Lombardia, sezione staccata di Brescia, che aveva respinto il ricorso contro la nota della Soprintendenza del 5 luglio 2019. La nota aveva affermato che il mappale 5664, già parte della particella 436, fosse incluso nel vincolo storico-artistico istituito con decreto ministeriale del 26 luglio 1986, ritenendo prevalente l’indicazione testuale delle particelle rispetto alla planimetria catastale e qualificando la mancata inclusione della particella 436 nel perimetro grafico come errore materiale. L’appellante ha dedotto, in primo grado e in appello, la violazione del decreto ministeriale e delle disposizioni del d.lgs. 42/2004 sulla tutela dei beni culturali, nonché degli artt. 3, 41, 42 e 97 Cost., della normativa regionale e degli strumenti urbanistici comunali; ha inoltre dedotto eccesso di potere per falso presupposto, difetto di istruttoria e motivazione, illogicità, irragionevolezza, travisamento e contraddittorietà, oltre all’incompetenza. In particolare, ha sostenuto che il decreto, la planimetria e la relazione storico-artistica non menzionassero né descrivessero il suo fabbricato, che la particella 436 avesse funzione localizzativa e comprendesse più fabbricati, che la parziale sovrapposizione catastale non potesse determinare automaticamente l’estensione del vincolo a ogni costruzione insistente sul mappale e che la documentazione amministrativa successiva non confermasse l’esistenza del vincolo. Ha inoltre contestato la legittimità originaria del decreto ministeriale per difetto assoluto di motivazione e istruttoria, travisamento e contraddittorietà. In appello ha censurato anche la qualificazione come tardivo del terzo motivo di primo grado.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e, in riforma della sentenza del TAR, ha accolto il ricorso di primo grado annullando la nota della Soprintendenza. La Sezione ha valorizzato la verificazione disposta ai sensi dell’art. 66 c.p.a., secondo cui il vincolo storico-artistico del 1986 non riguardava l’immobile della proprietaria e, comunque, non si estendeva all’intera consistenza del mappale 5664. La conclusione è stata ritenuta coerente con il decreto ministeriale, la planimetria allegata, la relazione storico-artistica, gli accertamenti in loco e l’analisi delle ortofoto regionali. La planimetria non ricomprendeva la particella 436 nel perimetro rosso; la relazione descriveva analiticamente la villa padronale, la casa del fattore e il parco, ma non il fabbricato della proprietaria né specificamente la corte rustica; il fabbricato risultava solo parzialmente sovrapposto alla particella 436 e in parte ricadeva sulla particella 433, indicata come confinante. La sua parziale inclusione catastale era quindi soltanto incidentale, poiché all’epoca non era autonomamente censito ed era graffato alla particella 436, comprendente anche beni effettivamente vincolati. Gli elementi valorizzati dal TAR, quali la comunicazione del 2005 relativa alla prelazione, gli asseriti errori materiali della planimetria e la presenza del fabbricato nel compendio catastale, sono stati ritenuti meramente indiziari e inidonei a superare il contenuto inequivoco dell’atto di vincolo. Nell’interpretazione del provvedimento amministrativo deve privilegiarsi, anche in caso di contrasto tra testo, motivazione e planimetria, la lettura letterale e sistematica conforme alla buona fede, alla lealtà e al dovere di chiarezza dell’amministrazione, preferendo nel dubbio l’interpretazione meno sfavorevole al privato. Il secondo motivo d’appello è stato assorbito, poiché la fondatezza del primo motivo rendeva inutile esaminare la censura relativa alla tardività del terzo motivo di primo grado. Il Ministero è stato condannato alle spese del doppio grado, liquidate in euro 8.000 oltre accessori, nonché al pagamento del compenso del verificatore, liquidato in euro 2.500 oltre accessori e rimborso delle spese documentate.

Norme richiamate

• art. 66 c.p.a.

  Consente al giudice amministrativo di disporre una verificazione quando occorre un accertamento tecnico sui fatti rilevanti per la decisione; nel caso concreto la relazione del verificatore ha confermato la non inclusione dell’immobile nel vincolo.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Esprime il dovere dell’amministrazione di agire secondo buona fede e correttezza; tale canone impone chiarezza nell’individuazione dell’oggetto e dell’estensione del vincolo e orienta, in caso di dubbio interpretativo, verso la soluzione meno sfavorevole per il privato.

• art. 26 c.p.a.

  In applicazione del principio di soccombenza, le spese del doppio grado sono state poste integralmente a carico del Ministero della Cultura.

• artt. 10, 12, 13, 14, 15, 17, 21, 45, 46 e 47 d.lgs. 42/2004

  Le disposizioni sulla tutela dei beni culturali sono state invocate con riguardo all’apposizione, individuazione ed estensione del vincolo; la decisione ha escluso che il vincolo potesse estendersi al fabbricato non espressamente individuato o descritto nel decreto e nei relativi allegati.

• artt. 1362 ss. c.c.

  Le regole sull’interpretazione dei contratti sono applicabili, in quanto compatibili, all’interpretazione degli atti amministrativi, privilegiando il dato letterale, la lettura sistematica e la ricostruzione dell’intento amministrativo secondo buona fede.

Massime di principio

• L’estensione oggettiva di un vincolo culturale deve essere ricostruita sulla base del contenuto complessivo del provvedimento istitutivo e dei suoi allegati, considerando congiuntamente testo, planimetria e relazione storico-artistica; la mera coincidenza o sovrapposizione catastale non determina automaticamente l’assoggettamento al vincolo di ogni fabbricato insistente sulla particella.
• Un fabbricato non espressamente menzionato né descritto nel decreto di vincolo, nella planimetria o nella relazione storico-artistica non può essere ritenuto vincolato sulla base della sola inclusione, anche parziale o incidentale, della relativa area in una particella catastale comprendente beni autonomamente tutelati.
• Nell’interpretazione degli atti amministrativi, anche quando vi sia una possibile discordanza tra dispositivo, motivazione, dati catastali e rappresentazione planimetrica, devono essere applicati i criteri di interpretazione letterale e sistematica secondo buona fede, imponendo all’amministrazione un dovere di chiarezza; nel dubbio va preferita l’interpretazione meno sfavorevole al privato.
• Gli elementi successivi o meramente indiziari, quali comunicazioni prive di valore certificativo, inventari catastali o amministrativi e la presenza di un immobile su una particella vincolata, non possono sostituire l’individuazione chiara dell’immobile contenuta nel provvedimento di tutela né colmare l’assenza di una sua autonoma valutazione storico-artistica.
• La verificazione disposta dal giudice amministrativo può costituire decisivo supporto istruttorio per accertare l’estensione materiale di un vincolo, quando le risultanze documentali, catastali e planimetriche siano controverse.

Come è indicizzato