Sentenza n. 906/2026 - Catania, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il provvedimento comunale del 12 dicembre 2025, sostanzialmente dichiarativo della decadenza del permesso di costruire n. 2 del 15 marzo 2024, notificato il 5 aprile 2024, nonché l’ordinanza di sospensione dei lavori del 15 novembre 2025. Ha dedotto, in primo luogo, la violazione dell’art. 15 d.P.R. n. 380/2001, sostenendo che il termine annuale per l’inizio dei lavori dovesse decorrere dalla comunicazione del titolo e non dalla sua emanazione e che i lavori fossero comunque iniziati il 31 marzo 2025, entro l’anno dalla notificazione del permesso. Ha inoltre dedotto eccesso di potere per abnormità, travisamento, erroneità dei presupposti e sviamento, nonché difetto di motivazione e istruttoria. Con il secondo motivo ha lamentato la violazione delle garanzie partecipative e degli artt. 1, comma 2-bis, 2 e 7 l. n. 241/1990, per omessa comunicazione di avvio del procedimento e mancato contraddittorio, oltre al difetto di motivazione sulle ragioni di interesse pubblico. Con il terzo motivo ha contestato la legittimità dell’ordinanza di sospensione dei lavori ai sensi dell’art. 27, comma 3, d.P.R. n. 380/2001, assumendo l’assenza dei presupposti di un abuso edilizio e chiedendo l’accertamento dell’illegittimità dell’atto anche a fini risarcitori. Il Comune ha sostenuto che la decadenza fosse collegata alla tardiva comunicazione di inizio lavori, presentata il 16 settembre 2025, oltre l’anno dalla notificazione del titolo.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso nei limiti indicati in motivazione e ha annullato il provvedimento di decadenza, salvi gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione. Ha ritenuto che, ai fini degli effetti pregiudizievoli della decadenza, il termine per l’inizio dei lavori decorra dalla comunicazione o materiale consegna del permesso di costruire, non dalla sua formale emanazione. Ha inoltre affermato che la decadenza, pur avendo natura vincolata e dichiarativa, deve essere formalmente accertata dal competente organo comunale all’esito di un’apposita istruttoria e del contraddittorio con il privato. La comunicazione tardiva di inizio lavori non determina automaticamente la decadenza, ma costituisce soltanto un elemento indiziario dell’eventuale inerzia del titolare; il Comune deve quindi verificare in concreto, anche mediante le prove offerte dall’interessato, la data effettiva di inizio dei lavori e l’eventuale sussistenza di cause giustificative. Nel caso concreto tale istruttoria è mancata, poiché l’amministrazione ha dichiarato la cessazione degli effetti del titolo senza confrontarsi con le allegazioni e le dichiarazioni relative all’effettivo inizio dei lavori. È stata invece respinta la censura relativa all’ordinanza di sospensione: il Comune ha legittimamente esercitato i propri poteri di controllo acquisendo chiarimenti e documentazione dopo il crollo di un muro di cinta; l’ordinanza aveva comunque cessato i propri effetti dopo 45 giorni e i danni dedotti non erano stati provati. Le ulteriori censure sono state assorbite. Spese compensate per la peculiarità e parziale novità della questione.

Norme richiamate

• art. 15, comma 2, d.P.R. n. 380/2001

  «la decadenza del permesso di costruire costituisce effetto automatico del trascorrere del tempo»

  Il termine per l’inizio dei lavori decorre dalla comunicazione o materiale consegna del permesso di costruire. La decadenza sostanziale è collegata al mancato inizio dei lavori nel termine, ma la sua operatività richiede un formale provvedimento comunale di accertamento adottato all’esito di istruttoria e contraddittorio; la comunicazione tardiva di inizio lavori ha valore soltanto indiziario e non produce di per sé la decadenza.

• art. 27, comma 3, d.P.R. n. 380/2001

  La disposizione è richiamata in relazione ai poteri comunali di controllo e sospensione dei lavori; nel caso concreto il Comune ha legittimamente sospeso i lavori per acquisire chiarimenti e documentazione dopo il crollo di un muro di cinta.

• art. 7 l. n. 241/1990

  La declaratoria di decadenza, in assenza di ragioni d’urgenza, deve essere preceduta dalle garanzie partecipative e dal contraddittorio con il titolare del permesso.

• art. 1, comma 2-bis, l. n. 241/1990

  Il principio di correttezza e collaborazione dell’amministrazione è richiamato nell’ambito delle garanzie partecipative connesse al procedimento di decadenza.

• art. 2 l. n. 241/1990

  È richiamato in relazione agli obblighi procedimentali dell’amministrazione.

• art. 60 c.p.a.

  Ha consentito la definizione del ricorso con sentenza semplificata, previo avviso alle parti nella camera di consiglio.

Massime di principio

• Ai fini della decadenza dal permesso di costruire per mancato inizio dei lavori, il termine annuale decorre dalla comunicazione o materiale consegna del titolo edilizio, non dalla sua formale emanazione, poiché la natura recettizia rileva per gli effetti pregiudizievoli del titolo.
• La decadenza dal permesso di costruire, pur avendo natura vincolata e dichiarativa, deve essere formalmente accertata con un provvedimento del competente organo comunale adottato all’esito di un’apposita istruttoria e del contraddittorio con il titolare del titolo edilizio.
• La presentazione della comunicazione di inizio lavori oltre il termine annuale non determina automaticamente la decadenza del permesso di costruire, ma costituisce soltanto un elemento indiziario dell’eventuale mancato avvio dei lavori; l’amministrazione deve verificare in concreto la data effettiva di inizio, valutando le prove e le controdeduzioni dell’interessato.
• L’accertamento dell’effettivo inizio dei lavori entro il termine previsto dall’art. 15 d.P.R. n. 380/2001 è una questione di fatto che deve essere valutata caso per caso dall’amministrazione mediante un’istruttoria adeguata e motivata.
• L’ordinanza comunale di sospensione dei lavori è legittima quando sia adottata nell’esercizio dei poteri di controllo per acquisire chiarimenti e documentazione in seguito a circostanze che possano evidenziare profili di abuso edilizio o irregolarità, anche se l’ordinanza è successivamente destinata a perdere efficacia per decorso del termine previsto dalla legge.

Come è indicizzato