Sentenza n. 1117/2026 - Firenze, Sezione 4

Esito

La controversia

Manta Logistics aveva partecipato alla procedura per l’affidamento in concessione dei lotti 1, 2 e 3 della Macroarea n. 1 del porto di Piombino: il lotto 1 era stato aggiudicato definitivamente alla società, mentre i lotti 2 e 3 le erano stati assegnati provvisoriamente dopo la rinuncia dell’originaria aggiudicataria. In seguito all’installazione del terminale di rigassificazione della nave Golar Tundra e alla necessità di delocalizzare parte delle attività di Piombino Industrie Marittime, l’Autorità portuale aveva avviato procedimenti per assegnare a quest’ultima aree in compensazione, in parte coincidenti con i lotti 2 e 3. Con il ricorso principale Manta ha impugnato il provvedimento n. 151 del 20 settembre 2024, deducendo l’omissione delle garanzie partecipative, la violazione dell’art. 21-quinquies l. 241/1990, il contrasto con l’Atto di indirizzo del 2019, l’irragionevolezza della scelta di assegnare le aree a PIM e l’assenza dei presupposti della revoca, chiedendo anche il risarcimento in forma specifica o, in subordine, il risarcimento per responsabilità precontrattuale. Con il primo ricorso per motivi aggiunti ha impugnato il provvedimento n. 29 del 29 febbraio 2024 e l’atto di sottomissione del 22 marzo 2024, deducendo incompetenza del Presidente, assenza di previa determinazione a contrarre, mancanza di urgenza, violazione dell’Atto di indirizzo del 2019, omessa considerazione della propria posizione come istanza concorrente e violazione dell’art. 18, comma 9, l. 84/1994. Con il secondo ricorso per motivi aggiunti ha impugnato la variazione della concessione in favore di PIM e il provvedimento n. 3 del 9 gennaio 2025, con cui era stata revocata l’aggiudicazione definitiva del lotto 1, deducendo incompetenza, violazione del contraddittorio, carenza dei presupposti della revoca, violazione dell’Atto di indirizzo del 2019, sproporzione, illogicità, travisamento, sviamento, difetto di motivazione e mancato riconoscimento dell’indennizzo. Con il terzo ricorso per motivi aggiunti ha impugnato il Piano Operativo Triennale 2024-2026 e la relativa delibera di approvazione, deducendone il travisamento dei fatti e il contrasto con l’Atto di indirizzo del 2019.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibili il ricorso principale e il primo ricorso per motivi aggiunti, nonché il terzo ricorso per motivi aggiunti; il secondo ricorso per motivi aggiunti è stato dichiarato inammissibile quanto agli atti di variazione della concessione in favore di PIM e inammissibile, comunque infondato nel merito, quanto alla revoca dell’aggiudicazione definitiva del lotto 1. Il Collegio ha ritenuto che gli avvisi pubblicati sull’Albo online il 15 novembre 2023 e il 26 agosto 2024 fossero provvedimenti autonomamente lesivi, poiché rendevano conoscibile la scelta dell’Autorità di assegnare a PIM aree coincidenti con i lotti 2 e 3 e il superamento dell’Atto di indirizzo del 2019. Tali avvisi avrebbero dovuto essere impugnati entro il termine decadenziale e Manta avrebbe dovuto presentare osservazioni, opposizioni o una domanda concorrente nell’ambito delle relative procedure. La loro mancata impugnazione e la mancata partecipazione hanno escluso l’interesse e la legittimazione a contestare gli atti conclusivi. La pubblicazione sull’Albo online è stata ritenuta conforme all’art. 18 del regolamento di esecuzione del Codice della navigazione e ai regolamenti interni dell’Autorità; non era necessaria una comunicazione personale, poiché l’aggiudicazione provvisoria non aveva creato un affidamento qualificato e l’avviso era rivolto a una platea indifferenziata. Il ricorso principale è stato ritenuto privo di interesse, perché l’eventuale annullamento della revoca dell’aggiudicazione provvisoria non avrebbe travolto la distinta procedura concessoria promossa da PIM: mancava un rapporto di consequenzialità immediata, diretta e necessaria tra i procedimenti. Quanto alla revoca dell’aggiudicazione provvisoria, il TAR ha affermato che essa costituisce ritiro di un atto endoprocedimentale, instabile e non attributivo di diritti, non soggetto all’art. 21-quinquies l. 241/1990 né alla comunicazione di avvio del procedimento. Quanto alla revoca dell’aggiudicazione definitiva del lotto 1, il TAR ha ravvisato il sopravvenuto disinteresse di Manta alla conservazione del solo lotto, desunto dall’insufficienza dello stesso rispetto al progetto industriale, dalla mancata stipula dell’accordo prodromico, dalla mancata presentazione della cauzione e dalla mancata esecuzione dei lavori di pavimentazione. Nel merito, ha escluso l’incompetenza del Presidente, essendo il dirigente intervenuto quale responsabile del procedimento su delega e nell’ambito della medesima amministrazione. Ha ritenuto adeguatamente esaminate le osservazioni della società e legittima la revoca per sopravvenuti motivi di pubblico interesse e mutamento imprevedibile della situazione di fatto, collegati alla sicurezza energetica nazionale, alla presenza del rigassificatore e all’incertezza sulla pianificazione portuale. Ha inoltre rilevato l’autonoma idoneità delle ulteriori ragioni riguardanti l’obsolescenza del piano economico-finanziario e gli inadempimenti della società. L’indennizzo è stato negato perché la sua spettanza presuppone la prova di pregiudizi effettivi, non fornita dalla ricorrente. È stata respinta anche la domanda risarcitoria per responsabilità precontrattuale: l’aggiudicazione provvisoria non genera un affidamento tutelabile e, comunque, l’Autorità aveva agito a fronte di sopravvenienze imprevedibili e aveva pubblicizzato gli atti rilevanti, ricercando anche soluzioni alternative per Manta. La ricorrente è stata condannata alle spese, liquidate in € 10.000,00 oltre accessori in favore di ciascuna delle due parti resistenti.

Norme richiamate

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Se la revoca comporta pregiudizi in danno dei soggetti direttamente interessati, l’amministrazione ha l’obbligo di provvedere al loro indennizzo

  La revoca dell’aggiudicazione definitiva è stata ricondotta alla categoria dei provvedimenti revocabili per sopravvenuti motivi di pubblico interesse o mutamento imprevedibile della situazione di fatto; l’indennizzo non è automatico, ma presuppone la prova di pregiudizi effettivamente subiti.

• art. 1337 c.c.

  Non è stata ravvisata violazione dei doveri di correttezza e buona fede nelle trattative o nella procedura, poiché l’amministrazione ha agito a fronte di sopravvenienze imprevedibili e ha reso conoscibili gli atti rilevanti.

• art. 18 l. 84/1994

  Il D.M. n. 202/2022, relativo alle concessioni ex art. 18 l. 84/1994, è stato ritenuto non applicabile alla concessione demaniale ex art. 36 Cod. nav. oggetto della controversia.

• art. 18 Reg. esec. Cod. nav.

  Il provvedimento del capo del compartimento che ordina la pubblicazione deve contenere […] ed invitare tutti coloro che possono avervi interesse a presentare entro il termine indicato nel provvedimento stesso le osservazioni che credano opportune e che l’autorità decidente ha l’obbligo di valutare, dandone conto nella motivazione del provvedimento finale

  La pubblicazione dell’istanza sull’Albo pretorio online è stata ritenuta idonea a informare i potenziali interessati e ad assicurare la possibilità di presentare osservazioni, opposizioni o domande concorrenti.

• art. 36 Cod. nav.

  La controversia riguarda una concessione demaniale rilasciata ai sensi dell’art. 36 Cod. nav.; per tale procedimento trovano applicazione le regole pubblicitarie dell’art. 18 del regolamento di esecuzione e dei regolamenti interni dell’Autorità.

• art. 18, comma 9, l. 84/1994

  La censura relativa al divieto di cumulo di concessioni è stata assorbita dall’inammissibilità dell’impugnazione degli atti concessori in favore di PIM.

• art. 9, comma 5, lett. b), l. 84/1994

  È richiamato quale fondamento della competenza del Comitato di gestione ad approvare il Piano Operativo Triennale; l’impugnazione del Piano è stata dichiarata inammissibile per difetto di interesse.

Massime di principio

• La pubblicazione di un avviso relativo a un’istanza di concessione demaniale, quando renda conoscibile la scelta strategica dell’amministrazione di destinare le aree richieste a un determinato soggetto e di superare il precedente assetto pianificatorio, costituisce atto autonomamente lesivo e deve essere impugnata tempestivamente; la mancata impugnazione preclude la contestazione delle scelte di base mediante l’impugnazione degli atti conclusivi.
• L’operatore economico che, dopo la pubblicazione dell’avviso relativo a un procedimento di concessione demaniale, non presenti osservazioni, opposizioni o una domanda concorrente non è legittimato a impugnare gli esiti della procedura, salvo contestare direttamente l’indizione o l’avvio della procedura quando ne ricorrano i presupposti.
• L’aggiudicazione provvisoria è un atto endoprocedimentale, instabile e inidoneo ad attribuire definitivamente il bene della vita o a generare un affidamento qualificato; il suo ritiro non costituisce revoca in senso proprio ai sensi dell’art. 21-quinquies l. 241/1990 e non richiede, di regola, la comunicazione di avvio del procedimento.
• L’annullamento o la revoca di un atto appartenente a una procedura non produce effetti caducanti sugli atti di una distinta procedura quando tra i provvedimenti non sussista un rapporto immediato, diretto e necessario e l’atto successivo dipenda da autonome valutazioni amministrative.
• La revoca di un’aggiudicazione definitiva può essere fondata su sopravvenuti motivi di pubblico interesse o su un mutamento imprevedibile della situazione di fatto; nel caso di più motivazioni autonome, la legittimità di una sola ragione sufficiente è idonea a sorreggere l’intero provvedimento.
• L’indennizzo conseguente alla revoca non spetta automaticamente: il soggetto interessato deve allegare e provare l’esistenza di concreti pregiudizi derivanti dall’atto revocato.

Come è indicizzato