Sentenza n. 231/2026 - L'aquila, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il verbale con cui la Provincia le aveva irrogato una sanzione amministrativa pecuniaria di € 151.903,78, pari al doppio del canone ritenuto dovuto, per l'occupazione abusiva del soprassuolo provinciale mediante pontoni e viadotti autostradali. Ha dedotto: la carenza dei presupposti del potere sanzionatorio per mancata previa richiesta di pagamento del canone; l'insussistenza del potere provinciale di imporre il canone, poiché l'occupazione sarebbe già legittimata dalla legge statale e dalla convenzione di concessione autostradale; l'assenza di una sottrazione materiale del suolo provinciale, trattandosi di strutture sovrastanti; l'esimente dell'adempimento di un dovere ai sensi dell'art. 4 l. 689/1981; la lesione del legittimo affidamento, poiché il canone era stato richiesto solo a partire dal 2018; e la duplicazione della pretesa economica provinciale rispetto agli importi corrisposti allo Stato e ad ANAS. La Provincia ha eccepito il difetto di giurisdizione amministrativa e l'inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, sostenendo che il verbale fosse un atto endoprocedimentale non immediatamente lesivo e che la giurisdizione spettasse al giudice ordinario in quanto si discuteva di una sanzione pecuniaria.

La decisione

Il Tribunale ha respinto l'eccezione di difetto di giurisdizione, ritenendo che la controversia riguardasse in radice l'esistenza del potere pubblico della Provincia di assoggettare gli attraversamenti autostradali a concessione e canone; si tratta quindi di una controversia in materia di concessioni di beni pubblici, devoluta alla giurisdizione amministrativa dall'art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a., poiché è contestato l'an debeatur e non il solo quantum del canone. È stata respinta anche l'eccezione di carenza di interesse, poiché il verbale accertava l'abuso, irrogava la sanzione e consentiva il pagamento in misura ridotta, presentando autonoma lesività prima dell'eventuale ordinanza-ingiunzione. Nel merito, il Collegio ha ritenuto assorbente il secondo motivo. I viadotti e i pontoni autostradali costituiscono parte integrante dell'infrastruttura demaniale statale, realizzata sulla base di legge e concessione statale. La mera interferenza materiale tra l'infrastruttura statale e beni appartenenti al demanio provinciale non integra utilizzazione abusiva né sottrazione di superficie all'uso pubblico provinciale. L'infrastruttura conserva la natura demaniale statale anche se gestita da un concessionario privato, che opera per conto dello Stato; pertanto non è necessario un ulteriore titolo concessorio o autorizzatorio provinciale e non è dovuto il canone di occupazione. È stato quindi annullato il verbale sanzionatorio. È stata invece respinta la domanda di annullamento del regolamento provinciale, poiché, accertata l'insussistenza del potere di applicare qualsiasi sanzione alla ricorrente, anche l'eventuale annullamento della disposizione sulla sanzione ripristinatoria non avrebbe prodotto un'utilità concreta e avrebbe potuto comportare l'applicazione di una misura più gravosa. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 1, commi 816-836, l. 160/2019

  Il canone patrimoniale di concessione, autorizzazione o esposizione pubblicitaria per l'occupazione di suolo pubblico

  La disciplina del canone unico attribuisce agli enti locali il potere regolamentare e sanzionatorio in relazione alle occupazioni dei propri beni, ma tale potere presuppone l'effettiva utilizzazione del bene pubblico locale e l'assenza di un titolo legittimante.

• art. 1, comma 819, l. 160/2019

  spazi soprastanti e sottostanti il suolo pubblico

  La previsione degli spazi soprastanti e sottostanti non consente di assoggettare al canone un'infrastruttura demaniale statale che sovrasta il bene provinciale senza utilizzarlo giuridicamente o sottrarne la superficie all'uso pubblico.

• art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a.

  concessioni di beni pubblici

  La giurisdizione amministrativa ricomprende la controversia in cui sia contestata in radice la sussistenza del potere dell'ente di assoggettare a concessione e canone l'utilizzazione di un bene pubblico; resta distinta la controversia sul solo ammontare di canoni e corrispettivi.

• art. 18 l. 689/1981

  L'ordinanza-ingiunzione conclude ordinariamente il procedimento sanzionatorio, ma il verbale di accertamento è immediatamente impugnabile quando accerta l'illecito, irroga la sanzione e consente il pagamento in misura ridotta, con autonoma attitudine lesiva.

• art. 20, comma 5, d.lgs. 285/1992

  La sanzione ripristinatoria non è applicabile quando, per insussistenza del potere sanzionatorio provinciale, manca a monte un'occupazione abusiva del bene provinciale.

• art. 4, comma 1, l. 689/1981

  non può costituire illecito sanzionabile il comportamento del soggetto che abbia "commesso il fatto nell'adempimento di un dovere"

  La questione è stata dedotta dalla ricorrente ma assorbita dall'accertamento dell'insussistenza del potere provinciale di imporre canone e sanzione.

• art. 1 l. 729/1961

  La legge statale costituisce, insieme alla convenzione di concessione, il titolo autonomo ed esaustivo per la realizzazione e gestione dell'infrastruttura autostradale.

• art. 8-duodecies d.l. 59/2008

  La disposizione, approvando la convenzione di concessione autostradale, concorre a fondare il titolo statale dell'occupazione e rende non necessario un ulteriore titolo provinciale.

• art. 119, comma 6, Cost.

  La pronuncia richiama la disposizione nel quadro della prevalenza del regime giuridico del demanio statale rispetto a quello dei beni territoriali, senza fondare su di essa autonomamente il dispositivo.

Massime di principio

• La controversia appartiene alla giurisdizione amministrativa quando il privato contesta in radice il potere dell'ente locale di assoggettare a concessione e canone l'utilizzazione di un bene pubblico; non si tratta di una mera controversia patrimoniale sul quantum del canone, devoluta al giudice ordinario.
• Il verbale di accertamento e contestazione di un illecito amministrativo è autonomamente lesivo e immediatamente impugnabile quando accerta l'illecito, determina la sanzione e consente il pagamento in misura ridotta, anche se l'ordinanza-ingiunzione sarà adottata successivamente.
• La mera interferenza materiale tra un'infrastruttura demaniale statale e un bene appartenente al demanio provinciale non integra, di per sé, un'occupazione abusiva o un'utilizzazione del bene provinciale assoggettabile a concessione e canone.
• Un'infrastruttura autostradale realizzata sulla base di legge e concessione statale conserva la natura di bene demaniale statale anche quando è gestita da un concessionario privato, il quale opera per conto dello Stato; non è quindi necessario un ulteriore titolo autorizzatorio dell'ente locale per gli attraversamenti dell'infrastruttura sopra beni provinciali.
• Il potere dell'ente locale di applicare la sanzione per occupazione abusiva presuppone l'effettiva occupazione del bene locale in assenza di un titolo legittimante; escluso tale presupposto, non sono applicabili né la sanzione pecuniaria né quella ripristinatoria.

Come è indicizzato