Sentenza n. 463/2026 - Brescia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, aggiudicataria del lotto B di una gara per servizi fiduciari di vigilanza, aveva chiesto la modifica delle condizioni economiche del contratto a seguito dell’aumento del costo della manodopera derivante da due rinnovi ravvicinati del CCNL di settore. Dopo una precedente istanza respinta per l’assenza di una clausola revisionale, la ricorrente aveva presentato una nuova istanza fondata sull’art. 106, comma 1, lett. c), d.lgs. 50/2016, deducendo che il secondo rinnovo, intervenuto a soli otto mesi dal primo, costituiva una circostanza imprevista e imprevedibile e aveva alterato significativamente l’equilibrio contrattuale. A seguito di una precedente sentenza che aveva imposto alla stazione appaltante di provvedere con atto espresso e motivato, Brescia Mobilità aveva nuovamente respinto l’istanza, limitandosi a richiamare l’assenza di una clausola di revisione dei prezzi e l’impossibilità di modificare la lex specialis e l’offerta. La ricorrente ha dedotto: omesso avvio del procedimento, difetto di istruttoria e mancata comunicazione del preavviso di rigetto; erronea qualificazione della domanda come revisione prezzi ai sensi dell’art. 106, comma 1, lett. a), anziché come richiesta di modifica contrattuale ex lett. c), con conseguente difetto di motivazione; ricorrenza dei presupposti della circostanza imprevista e imprevedibile e alterazione dell’equilibrio contrattuale; sussistenza del diritto alla rideterminazione delle condizioni economiche e alla corresponsione di un equo corrispettivo. La resistente ha eccepito l’inammissibilità per natura meramente confermativa del diniego e per mancata impugnazione di una parte della motivazione.

La decisione

Il TAR ha respinto entrambe le eccezioni preliminari. Il nuovo diniego non era meramente confermativo del precedente, perché si riferiva a un’istanza diversa e costituiva l’esito di un autonomo procedimento; inoltre, la motivazione relativa all’impossibilità di modificare l’offerta non costituiva una ragione autonoma e sufficiente a sorreggere il provvedimento, ma un ulteriore sviluppo argomentativo. Nel merito, il giudice ha ritenuto il ricorso fondato quanto ai vizi motivazionali, istruttori e procedimentali. L’art. 106 d.lgs. 50/2016 contempla ipotesi tassative di modifica contrattuale e, nel caso concreto, la stazione appaltante doveva valutare specificamente la richiesta alla luce della lett. c), verificando l’imprevedibilità della sopravvenienza e il rispetto del limite della mancata alterazione della natura generale del contratto. L’amministrazione, invece, si è limitata a richiamare l’assenza di una clausola revisionale, senza esaminare la riconducibilità del secondo rinnovo del CCNL alla fattispecie normativa indicata dalla ricorrente e senza svolgere la necessaria istruttoria. È stato inoltre omesso il preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990; tale omissione non era sanabile ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, perché il potere esercitato aveva natura discrezionale. Il giudice ha precisato che il primo rinnovo del CCNL, intervenuto dopo la stipula del contratto nel 2022, non poteva ritenersi imprevedibile per l’impresa, mentre il secondo rinnovo, intervenuto soltanto otto mesi dopo, richiedeva una valutazione concreta che era stata completamente omessa. È stata invece dichiarata inammissibile la domanda volta ad accertare direttamente il diritto alla rideterminazione economica e a ottenere la condanna al pagamento, poiché il giudice non può pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati ai sensi dell’art. 34, comma 2, c.p.a.; la valutazione sull’an e sul quantum del riequilibrio spettava alla stazione appaltante. Il provvedimento è stato annullato e Brescia Mobilità è stata condannata a riavviare e concludere il procedimento con un provvedimento espresso e motivato entro sessanta giorni. Le spese, pari a 3.500 euro oltre accessori, sono state poste a carico della resistente.

Norme richiamate

• art. 106, comma 1, lett. a), d.lgs. 50/2016

  «state previste nei documenti di gara iniziali in clausole chiare, precise e inequivocabili»

  La modifica contrattuale è ammessa quando sia prevista nei documenti di gara mediante clausole chiare, precise e inequivocabili; l’assenza di tale clausola esclude questa specifica ipotesi, ma non esonera l’amministrazione dall’esaminare una distinta richiesta fondata sulla lett. c).

• art. 106, comma 1, lett. b), d.lgs. 50/2016

  Prevede la possibilità di modifica in caso di aumento della prestazione dell’appaltatore, accompagnato da una diversa controprestazione economica della pubblica amministrazione.

• art. 106, comma 1, lett. c), d.lgs. 50/2016

  “circostanze impreviste ed imprevedibili”; “la natura generale del contratto”

  La stazione appaltante deve valutare in concreto se la sopravvenienza sia imprevista e imprevedibile e se la modifica non alteri la natura generale del contratto. Gli aumenti derivanti dal rinnovo del CCNL non sono automaticamente imprevedibili; il rinnovo ravvicinato rispetto a uno precedente richiede però una specifica istruttoria e motivazione.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto deve essere comunicato anche nel procedimento di esame di una richiesta di modifica contrattuale, quando l’amministrazione esercita un potere discrezionale.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  L’omissione del preavviso di rigetto non è sanabile quando, per la natura discrezionale del potere, non sia dimostrabile che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Il giudice amministrativo non può pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati; pertanto, non può sostituirsi alla stazione appaltante nella valutazione dell’an e del quantum del riequilibrio contrattuale.

Massime di principio

• Nel regime dell’art. 106 d.lgs. 50/2016, le ipotesi di modifica dei contratti pubblici sono tassative; l’assenza di una clausola revisionale prevista dalla lex specialis impedisce l’applicazione della lett. a), ma non consente all’amministrazione di omettere l’esame di una richiesta autonoma fondata sulla lett. c).
• Quando l’operatore economico prospetta una modifica contrattuale per circostanze impreviste e imprevedibili, la stazione appaltante deve svolgere un’istruttoria concreta e adottare una motivazione specifica sull’imprevedibilità della sopravvenienza e sulla mancata alterazione della natura generale del contratto.
• Il rinnovo di un contratto collettivo nazionale e il conseguente aumento del costo del lavoro non costituiscono, di per sé, una circostanza imprevedibile per l’impresa appaltatrice; tuttavia, un secondo rinnovo intervenuto a breve distanza dal precedente deve essere valutato specificamente dall’amministrazione sotto il profilo della prevedibilità concreta.
• Nel procedimento discrezionale di valutazione di una richiesta di modifica contrattuale, l’omissione del preavviso di rigetto previsto dall’art. 10-bis l. 241/1990 non è sanabile ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, quando l’apporto partecipativo avrebbe potuto incidere sull’esercizio del potere.
• Il giudice amministrativo può annullare il diniego carente di istruttoria e motivazione, ma non può accertare direttamente il diritto al riequilibrio economico né determinare l’importo dovuto quando tali valutazioni spettano ancora alla stazione appaltante e il relativo potere non è stato correttamente esercitato.

Come è indicizzato