Sentenza n. 1959/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Gli appellanti contestavano la sentenza di primo grado, sostenendo anzitutto che la concessione edilizia del 2017, integrata dalle varianti del 2020 e del 2022, non fosse scaduta al 31 dicembre 2023 perché beneficiaria delle proroghe straordinarie previste dalla normativa statale emergenziale. Deducevano inoltre che la richiesta di licenza d'uso parziale del 3 febbraio 2023 costituisse manifestazione della volontà di avvalersi della proroga. Con un secondo motivo lamentavano errori nella ricostruzione delle date di inizio e fine lavori e sostenevano che le varianti avessero inciso sulla durata del titolo, prorogandone la scadenza. Con un terzo motivo deducevano difetto di istruttoria e di motivazione, assumendo necessaria una formale dichiarazione autonoma della scadenza del titolo, preceduta da sopralluogo e ulteriori accertamenti. Con un quarto motivo contestavano la genericità dell'ordinanza, ritenendo non sufficientemente individuato il fabbricato da demolire e sostenendo che l'intervento dovesse essere qualificato come ristrutturazione edilizia anziché urbanistica. Con l'ultimo motivo contestavano la determinazione della superficie abusiva e l'applicazione del coefficiente massimo ai fini dell'eventuale acquisizione gratuita, sostenendo che tali elementi dovessero essere istruiti e motivati già nell'ordinanza di demolizione.

La decisione

L'appello è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha affermato che la proroga della durata del titolo edilizio non opera automaticamente: anche in presenza di forza maggiore o di proroghe straordinarie, è necessaria una manifestazione espressa dell'interessato e, secondo la disciplina ordinaria richiamata, una richiesta di proroga cui segua un provvedimento amministrativo che verifichi l'impossibilità incolpevole. La richiesta di licenza d'uso parziale non conteneva alcun riferimento alla proroga straordinaria né alla normativa invocata e non poteva valere come comunicazione espressa. Quanto alla durata del titolo, il mero errore materiale sulla data di inizio lavori non incideva sulla legittimità dell'ordinanza; il titolo beneficiava già della proroga prevista dall'art. 8, comma 1, della L.P. n. 10/2022 e risultava comunque scaduto. Le censure sulla data di fine lavori e sulle varianti sono state ritenute in parte inammissibili per mancato confronto con la motivazione autonoma della sentenza di primo grado e, comunque, infondate: la fine dei lavori era stata dichiarata dal direttore dei lavori nella richiesta di licenza d'uso e le varianti non essenziali non incidevano sulla durata del permesso. Il giudice ha escluso la necessità di un autonomo provvedimento formale di decadenza per la parte demolitoria dell'intervento. Ai sensi dell'art. 15, comma 2, d.P.R. 380/2001, la decadenza opera ex nunc e solo per la parte non eseguita; nel caso concreto riguardava la fase della ricostruzione, mentre la demolizione del vecchio edificio costituiva una condizione ancora necessaria per la regolarità urbanistica complessiva dell'intervento. Il contraddittorio procedimentale aveva comunque consentito agli interessati di interloquire sulla scadenza del titolo. L'ordinanza individuava sufficientemente il fabbricato da demolire, ossia quello originario sulla p.ed. 1136, e la qualificazione dell'intervento come nuova costruzione/ristrutturazione urbanistica risultava dalla concessione e dalla documentazione progettuale. Infine, le questioni relative alla superficie da acquisire e al coefficiente applicabile rilevano soltanto nell'eventuale successivo procedimento di acquisizione gratuita e non incidono sulla validità dell'ordine di demolizione. Le spese sono state compensate per la limitata attività difensiva del Comune.

Norme richiamate

• art. 10-septies d.l. 21/2022

  purché i suddetti termini non siano già decorsi al momento della comunicazione dell’interessato di volersi avvalere della presente proroga

  La proroga straordinaria richiede una manifestazione espressa dell'interessato prima della scadenza del termine; non è sufficiente una condotta o un atto dal quale la volontà sia desunta indirettamente.

• art. 8, comma 1, L.P. n. 10/2022

  Ha disposto la proroga delle concessioni edilizie in scadenza dal 31 gennaio 2020 al 31 dicembre 2023; tale proroga era già sufficiente a estendere il termine del titolo oltre la durata ordinaria.

• art. 15, comma 2, d.P.R. 380/2001

  Decorsi i termini, il permesso di costruire decade di diritto per la parte non eseguita, salvo proroga tempestivamente richiesta.

  La decadenza opera ex nunc e riguarda soltanto la parte non eseguita del progetto; non rende illecite le opere già realizzate durante la vigenza del titolo e impedisce l'ulteriore esecuzione delle opere ancora non compiute.

• artt. 14 e 15 L.P. n. 17/1993

  Il Comune ha attivato il contraddittorio procedimentale sulla decadenza del titolo, consentendo agli interessati di presentare controdeduzioni.

Massime di principio

• La proroga della durata di un titolo edilizio non si presume né opera automaticamente per il solo fatto della forza maggiore o dell'esistenza di una disciplina straordinaria: l'interessato deve manifestare espressamente la volontà di avvalersene nei termini previsti dalla legge e, quando richiesto dalla disciplina ordinaria, deve seguire un provvedimento dell'amministrazione che verifichi i presupposti della proroga.
• La decadenza del permesso di costruire opera ex nunc e limitatamente alla parte non eseguita del progetto; non incide sulla legittimità delle opere realizzate durante la vigenza del titolo e non richiede un autonomo provvedimento ricognitivo quando non vi siano ulteriori lavori da inibire per la parte già eseguita.
• Nel caso di un intervento unitario di demolizione e ricostruzione con delocalizzazione, la demolizione del fabbricato originario può costituire una condizione necessaria per la regolarità urbanistica complessiva e per il rilascio dell'agibilità o licenza d'uso del nuovo edificio; se tale demolizione non viene eseguita, l'amministrazione può ordinarla quando il titolo è scaduto e si è determinato un raddoppio della cubatura.
• Un errore materiale nella data di inizio lavori indicata nell'ordinanza non determina l'illegittimità dell'atto quando la data corretta sia ricostruibile dagli atti e la decisione amministrativa si fondi comunque su una durata del titolo già prorogata e successivamente scaduta.
• Le varianti edilizie non essenziali o non sostanziali, che non modificano le condizioni del titolo originario, non incidono sulla sua durata; chi sostiene il contrario deve fornire elementi concreti idonei a dimostrare la natura essenziale della variante.
• Nell'impugnazione dell'ordine di demolizione, le contestazioni relative alla superficie da acquisire e ai criteri di determinazione dell'area non sono attuali, poiché l'acquisizione gratuita costituisce una sanzione autonoma e tali questioni devono essere dedotte, se del caso, contro il successivo provvedimento di acquisizione.

Come è indicizzato