Sentenza n. 231/2026 - Pescara, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l'atto comunale deducendo la violazione dell'art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001, del principio di proporzionalità e l'eccesso di potere per errore sui presupposti e difetto di istruttoria. Ha sostenuto di avere acquistato un kit bungalow poi installato da una ditta e di essere soltanto detentrice della piazzola, ricevuta in locazione, mentre il campeggio era gestito da altro soggetto e il terreno apparteneva a un diverso proprietario. Ha contestato la propria responsabilità per l'abuso e la possibilità giuridica di demolire il manufatto, nonché l'entità della sanzione, ritenendola sproporzionata e chiedendone in subordine la riduzione al minimo edittale. Il Comune ha eccepito l'inammissibilità delle censure riferite alla presupposta ordinanza di demolizione, non impugnata, e ha sostenuto nel merito la legittimità della sanzione. Nel corso del giudizio la ricorrente ha dichiarato il venir meno dell'interesse all'impugnazione dell'atto acquisitivo, poiché il manufatto era stato rimosso.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse la parte del ricorso relativa all'atto acquisitivo, in ragione della rimozione del manufatto e della dichiarazione resa in udienza. Ha respinto l'eccezione di inammissibilità del Comune, rilevando che il ricorso conteneva autonome censure specificamente rivolte alla sanzione pecuniaria. Nel merito ha accolto la domanda di annullamento della sanzione. Il giudice ha ritenuto che il bungalow, essendo stabilmente infisso al suolo e collegato alle reti elettrica, idrica e fognaria, costituisse bene immobile, con conseguente possibile operatività dell'accessione in favore del proprietario della piazzola, in assenza di prova della costituzione di un diritto reale di superficie. La ricorrente, che aveva acquistato soltanto un kit di montaggio ed era titolare di un rapporto personale di godimento della piazzola e della struttura, non era stata adeguatamente individuata come proprietaria, autrice dell'abuso o soggetto dotato del potere giuridico di eseguire la demolizione. L'Amministrazione non aveva adeguatamente istruito la posizione dei diversi soggetti coinvolti né verificato la titolarità del bene e la concreta possibilità di adempiere all'ordine demolitorio, limitandosi a irrogare la sanzione nella misura massima. Il TAR ha quindi annullato la sanzione amministrativa pecuniaria di 20.000 euro e condannato il Comune al pagamento di 1.000 euro oltre accessori per spese di giudizio.

Norme richiamate

• art. 31, comma 3, d.P.R. n. 380/2001

  Disciplina l'acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell'opera abusiva e dell'area di sedime in caso di mancata ottemperanza all'ordine di demolizione; la relativa impugnazione è stata dichiarata improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001

  Prevede la sanzione amministrativa pecuniaria per la mancata ottemperanza all'ordine di demolizione; la sanzione è stata annullata perché irrogata nei confronti di un soggetto non adeguatamente individuato come responsabile dell'abuso o titolare del potere di demolizione.

• art. 812 c.c.

  Sono beni immobili il suolo, le sorgenti e i corsi d’acqua, gli alberi, gli edifici e le altre costruzioni, anche se unite al suolo a scopo transitorio, e in genere tutto ciò che naturalmente o artificialmente è incorporato al suolo.

  Il collegamento anche transitorio al suolo può determinare la natura immobiliare del manufatto; la possibilità di separazione non esclude necessariamente l'incorporazione quando sussista un collegamento stabile e funzionale.

• art. 934 c.c.

  La regola dell'accessione conduce, in assenza di un valido diritto reale di superficie, all'appartenenza della costruzione stabilmente incorporata al suolo al proprietario del terreno.

• artt. 935, 936 e 937 c.c.

  Devono essere valutati dall'Amministrazione per individuare, in relazione alla specifica vicenda, i rapporti tra proprietario del suolo, proprietario dei materiali e autore materiale dell'opera, ai fini della responsabilità per la mancata demolizione.

• art. 8 c.p.a.

  Consente al giudice amministrativo di conoscere incidentalmente questioni relative a diritti, senza efficacia di giudicato sostanziale su tali diritti.

Massime di principio

• La mera utilizzazione o detenzione di un'opera edilizia abusiva non è sufficiente, di per sé, a fondare la responsabilità dell'utilizzatore per la mancata demolizione né la legittimazione passiva rispetto alle conseguenti sanzioni; occorre accertare una responsabilità personale nella realizzazione dell'abuso o la titolarità di un potere giuridico effettivo di disporre la demolizione.
• Un manufatto prefabbricato stabilmente infisso al suolo e collegato in modo funzionale alle reti elettrica, idrica e fognaria può qualificarsi come bene immobile, anche se originariamente commercializzato come struttura mobile o prefabbricata; in assenza di un valido diritto reale di superficie, può operare l'accessione in favore del proprietario del terreno.
• L'Amministrazione, prima di irrogare la sanzione per mancata ottemperanza all'ordine di demolizione, deve individuare e motivare la posizione giuridica di ciascun soggetto coinvolto, verificando chi sia proprietario del manufatto, autore dell'abuso o titolare del potere concreto di eseguire la demolizione.
• Il titolare di un mero diritto personale di godimento sulla piazzola o sul manufatto non dispone, per ciò solo, del potere giuridico di demolire un bene immobile appartenente ad altri e non può essere sanzionato per la mancata esecuzione della demolizione in assenza di una specifica responsabilità per l'abuso.
• La qualificazione dell'opera come non amovibile ai fini urbanistico-edilizi è incompatibile, in assenza di adeguata motivazione e di un valido diritto reale di superficie, con la contestuale qualificazione della stessa come bene mobile ai fini dell'esclusione dell'accessione.

Come è indicizzato