Sentenza n. 1637/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l’ordinanza del 10 maggio 2025, che gli ingiungeva di demolire il nuovo fabbricato ad uso deposito, realizzato sulla particella 97 del foglio 50 dopo la demolizione integrale di un precedente edificio rurale vincolato, di ripristinare lo stato dei luoghi e di pagare 20.000 euro. Ha dedotto: 1) violazione dell’art. 10 l.r. 23/2004 e dell’art. 3 d.P.R. 380/2001, sostenendo che l’intervento fosse un risanamento conservativo; 2) illogicità e travisamento, poiché il Comune avrebbe dovuto considerare l’accoglimento di una sua osservazione al PUG, che aveva incluso l’edificio nella corte rurale suscettibile di ristrutturazione; 3) travisamento quanto a superficie, volume, sagoma e datazione del fabbricato preesistente, oltre al diritto di costruire un deposito funzionale all’attività agricola; 4) illegittimità della sanzione massima di 20.000 euro, perché applicata senza motivazione sulla gravità dell’abuso e in violazione dei principi di legalità, proporzionalità e uguaglianza. Con motivi aggiunti ha impugnato il diniego del 21 ottobre 2025 dell’accertamento di conformità richiesto il 1° agosto 2025, con opere di completamento, deducendo: 1) violazione dell’art. 17 l.r. 23/2004 e dell’art. 36 d.P.R. 380/2001 e difetto d’istruttoria, perché la doppia conformità avrebbe dovuto essere verificata rispetto al solo fabbricato finale, senza considerare la demolizione del precedente edificio; 2) sproporzione, carenza di motivazione e mancata tutela dell’attività agricola, per non avere il Comune valutato soluzioni alternative; 3) in subordine, sviamento e violazione del principio di tipicità, perché il diniego di sanatoria sarebbe stato utilizzato come sanzione ulteriore per la demolizione; 4) travisamento, per non avere attribuito all’accoglimento dell’osservazione al PUG l’effetto di consentire l’intervento. Il ricorrente sosteneva inoltre che il fabbricato precedente fosse molto risalente e ammalorato e che il nuovo manufatto avesse sostanzialmente la stessa consistenza.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti, ritenendo infondate tutte le censure. Quanto all’ordine di demolizione, ha accertato che il fabbricato preesistente era vincolato a interventi conservativi e che il ricorrente lo aveva demolito integralmente senza titolo, senza dimostrare un pericolo imminente di crollo né l’impossibilità di metterlo in sicurezza; il nuovo deposito era diverso e di volumetria maggiore. L’intervento non era quindi qualificabile come risanamento conservativo e l’ordine demolitorio era indefettibile. I rilievi comunali dimostravano inoltre la maggiore volumetria e la difformità rispetto allo stato legittimato: né l’asserita anteriorità al 1967 del fabbricato precedente né la qualifica di imprenditore agricolo superavano l’abusività dell’intervento complessivo. La sanzione di 20.000 euro, stabilita entro la forbice prevista dall’art. 10, comma 2, l.r. 23/2004, rientrava nella discrezionalità comunale e non era manifestamente irragionevole, considerata la gravità della demolizione integrale di un edificio vincolato; non occorreva che la misura dipendesse dalla delibera di Giunta richiamata dal ricorrente. Quanto al diniego di sanatoria, la doppia conformità doveva essere verificata con riguardo all’intervento edilizio nel suo complesso, includendo la demolizione abusiva del fabbricato vincolato e la successiva costruzione, senza titolo, di un edificio nuovo e più voluminoso. Il diniego era dunque vincolato per mancanza dei presupposti di sanabilità e non costituiva una sanzione aggiuntiva per la demolizione; il pagamento della sanzione relativa a quest’ultima non rendeva urbanisticamente legittimo lo stato dei luoghi. Le esigenze agricole non imponevano una diversa soluzione e l’accoglimento dell’osservazione al PUG riconosceva il valore culturale e testimoniale dell’unità edilizia, assoggettandola a interventi conservativi, non alla demolizione integrale. Il ricorrente è stato condannato a rimborsare al Comune 3.000 euro, oltre accessori di legge, per spese di lite.

Norme richiamate

• art. 10, comma 2, l.r. 23/2004

  nell’ambito della forbice a tal fine stabilita nell’art.10 comma 2 della L.R. n. 23/2004, spetta al Comune discrezionalmente stabilire la somma congrua in relazione al concreto caso in esame, e tale valutazione risulta sindacabile dal Giudice Amministrativo solo in caso di palese irragionevolezza o errore di fatto, ipotesi non ravvisabili nel caso in discussione, tenuto conto della gravità dell’abuso, consistito nella demolizione dell’intero edificio preesistente vincolato, con conseguente non arbitrarietà della sanzione massima irrogata, a prescindere da quanto stabilito dalla delibera di Giunta Comunale n. 181 del 16.12.2021, punto 2, lettera b).

  La determinazione della sanzione pecuniaria entro la forbice legale spetta discrezionalmente al Comune ed è sindacabile solo per palese irragionevolezza o errore di fatto; la demolizione integrale di un edificio vincolato può giustificare la sanzione massima.

• art. 17 l.r. 23/2004

  Tale difesa ad avviso del Collegio non può tuttavia ritenersi fondata, atteso che la c.d. doppia conformità richiesta dall’art. 17 L.R. 23/2004 e dall’art. 36 DPR 380/2001 ai fini della sanatoria dell’intervento, va valutata non solo con riguardo al manufatto finale, e quindi nel caso in esame a quello ricostruito, bensì facendosi riferimento all’intervento edilizio complessivamente posto in essere, e quindi nell’ipotesi in discussione alla demolizione illegittima del precedente fabbricato vincolato che avrebbe dovuto essere risanato e non demolito e alla successiva edificazione sulla stessa area di sedime, senza alcun titolo, di un nuovo edificio, diverso e di volumetria maggiore di quello precedente.

  Ai fini dell’accertamento di conformità, la doppia conformità va verificata rispetto all’intervento edilizio complessivo, includendo la demolizione abusiva del manufatto vincolato che ha preceduto la nuova costruzione, non soltanto rispetto all’opera finale.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  Tale difesa ad avviso del Collegio non può tuttavia ritenersi fondata, atteso che la c.d. doppia conformità richiesta dall’art. 17 L.R. 23/2004 e dall’art. 36 DPR 380/2001 ai fini della sanatoria dell’intervento, va valutata non solo con riguardo al manufatto finale, e quindi nel caso in esame a quello ricostruito, bensì facendosi riferimento all’intervento edilizio complessivamente posto in essere, e quindi nell’ipotesi in discussione alla demolizione illegittima del precedente fabbricato vincolato che avrebbe dovuto essere risanato e non demolito e alla successiva edificazione sulla stessa area di sedime, senza alcun titolo, di un nuovo edificio, diverso e di volumetria maggiore di quello precedente.

  La verifica della doppia conformità per la sanatoria edilizia deve riguardare l’intera operazione realizzata, compresi gli interventi abusivi che costituiscono il presupposto della costruzione da sanare.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Né per le stesse ragioni poteva quindi il Comune adottare un provvedimento diverso all’esito del procedimento, essendo il diniego di sanatoria un atto pacificamente vincolato una volta accertata la carenza dei presupposti ai fini del suo accoglimento, a nulla rilevando la circostanza dell’avvenuto pagamento da parte del ricorrente della sanzione rispetto al precedente abuso demolitorio

  La decisione non ricava dall’art. 10-bis una regola specifica: il passaggio riportato afferma che, accertata la mancanza dei requisiti per la sanatoria, il diniego è vincolato e non può essere sostituito da una diversa soluzione.

• art. 3 d.P.R. 380/2001

  Tale ultima difesa non può tuttavia essere condivisa, emergendo dalla relazione redatta a seguito del sopralluogo effettuato che il nuovo manufatto, peraltro di volumetria maggiore, è stato realizzato dopo l’integrale demolizione dell’edificio vincolato preesistente, operata dall’interessato senza dimostrare l’inevitabilità di intervenire in tal senso (pericolo imminente di crollo e impossibilità di procedere con la messa in sicurezza ai fini del successivo risanamento conservativo), con conseguente indefettibilità dell’ordine di demolizione

  La ricostruzione di un manufatto diverso e più voluminoso dopo la demolizione integrale di un edificio vincolato, senza prova dell’inevitabilità della demolizione e dell’impossibilità di messa in sicurezza, non è riconducibile al risanamento conservativo.

• art. 45, comma 5, l.r. 24/2017

  Infine, per quanto riguarda l’ultima doglianza contenuta nei motivi aggiunti, basta osservare che l’accoglimento dell’osservazione al PUG assunto, ex art. 45, comma 5, L.R. n. 24 del 2017, richiamata dal ricorrente, ne ha semplicemente riconosciuto il valore di unità edilizia di interesse culturale e testimoniale compromessa, come tale assoggettabile ad interventi conservativi e non certo di demolizione integrale.

  L’accoglimento di un’osservazione al PUG che riconosce il valore culturale e testimoniale di un’unità edilizia comporta la sua assoggettabilità a interventi conservativi e non legittima la demolizione integrale.

• l.r. 19/2008

  Invero, il manufatto di cui si discute, realizzato dal ricorrente senza titolo edilizio e in assenza del necessario deposito sismico ai sensi della L.R. n. 19/2008, come allegato dal Comune nella propria memoria di costituzione

  La sentenza menziona l’assenza del deposito sismico, ma non sviluppa un’interpretazione di questa legge né fonda su tale profilo la statuizione di rigetto.

Massime di principio

• Quando una nuova costruzione è realizzata dopo la demolizione abusiva di un edificio vincolato a interventi conservativi, la legittimità e la sanabilità dell’intervento devono essere valutate considerando unitariamente la demolizione e la successiva edificazione, non isolando il solo manufatto finale.
• La demolizione integrale di un edificio assoggettato a risanamento conservativo non può essere giustificata come risanamento conservativo in assenza della prova di un pericolo imminente di crollo e dell’impossibilità di mettere in sicurezza il fabbricato per procedere al risanamento.
• L’accertamento di conformità non può fondarsi su uno stato dei luoghi determinato da un abuso edilizio: la verifica della doppia conformità deve comprendere anche gli interventi abusivi che costituiscono il presupposto della costruzione da sanare.
• Accertata la carenza dei presupposti per la sanatoria, il diniego è vincolato; il pagamento della sanzione relativa a un precedente illecito demolitorio non rende legittimo lo stato urbanistico dei luoghi.
• La sanzione pecuniaria edilizia entro la forbice stabilita dalla legge è determinata discrezionalmente dal Comune e il relativo apprezzamento è sindacabile solo in caso di palese irragionevolezza o errore di fatto; la gravità dell’abuso può giustificare l’applicazione della misura massima.

Come è indicizzato