Cassazione Civile, Ordinanza n. 30769/2025 del 22/11/2025

Esito

La controversia

La società ha promosso davanti al Tribunale ordinario una domanda di risarcimento danni lamentando che, nel periodo 2018-2021, il comune e una sua funzionaria avessero tenuto condotte dilatorie e incoerenti in relazione a un progetto urbanistico attuativo presentato nel 2011 e mai approvato né rigettato definitivamente. Secondo la prospettazione attrice, il comune avrebbe prima lasciato intendere possibili soluzioni alternative al progetto, poi avrebbe omesso di compiere gli ulteriori atti necessari, fino a far decorrere inutilmente il periodo transitorio previsto dalla legge regionale Emilia-Romagna n. 24/2017, con conseguente frustrazione dell'affidamento della società e perdita della possibilità di attuare il comparto. Il comune ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, sostenendo che la controversia riguardasse la lesione di un interesse legittimo pretensivo alla approvazione di uno strumento urbanistico e dunque rientrasse nella giurisdizione amministrativa. La società, nel regolamento preventivo, ha sostenuto invece che si trattasse di responsabilità da contatto sociale e da violazione dei doveri di correttezza e buona fede, non già di impugnazione di atti amministrativi o di contestazione del potere autoritativo. La Corte ha distinto le posizioni: per la domanda contro la funzionaria persona fisica ha affermato la giurisdizione ordinaria; per la domanda contro il comune ha affermato la giurisdizione amministrativa, ritenendo che il danno dedotto derivasse dall'omesso esercizio del potere urbanistico-edilizio e quindi da una materia di giurisdizione esclusiva amministrativa.

Norme richiamate

• art. 103 Cost.

  Non consente di devolvere alla giurisdizione amministrativa controversie proposte contro una persona fisica, anche se dipendente o funzionaria di una pubblica amministrazione.

• art. 7 c.p.a.

  Richiamato dal comune per sostenere il difetto di giurisdizione del giudice ordinario.

• art. 30 c.p.a.

  Richiamato dal comune a sostegno della devoluzione della domanda risarcitoria alla giurisdizione amministrativa.

• art. 133 c.p.a.

  comma 1, lett. a), n. 1; lett. e); lett. f); comma 1, lett. a), n. 2

  La Corte richiama la giurisdizione esclusiva amministrativa nelle controversie urbanistiche-edilizie e nelle ipotesi di risarcimento connesso all'esercizio o omesso esercizio del potere amministrativo in tali materie.

• art. 28 Cost.

  Invocato dalla parte attrice tra i fondamenti della responsabilità dei convenuti.

• art. 97 Cost.

  Richiamato quale parametro dei doveri di correttezza e buona amministrazione.

• art. 1173 c.c.

  Richiamato dalla parte attrice come fonte dell'obbligazione risarcitoria.

• art. 1175 c.c.

  Richiamato dalla parte attrice a fondamento dei doveri di correttezza applicabili anche alla pubblica amministrazione.

• art. 1337 c.c.

  Richiamato dalla parte attrice per sostenere la violazione dei doveri di buona fede nelle trattative e nei contatti procedimentali.

• art. 1, comma 2-bis, L. 241/1990

  Richiamato dalla parte attrice quale norma sui doveri di correttezza, collaborazione e tutela dell'affidamento dell'amministrazione.

• L.R. Emilia-Romagna 21 dicembre 2017, n. 24

  La legge regionale è indicata come fonte del termine transitorio entro cui i comuni avrebbero dovuto adeguare la pianificazione urbanistica vigente.

• art. 375 c.p.c.

  Richiamato per disattendere l'istanza di rimessione della causa in udienza pubblica per asserita particolare rilevanza.

Massime di principio

• La domanda di risarcimento proposta contro una pubblica amministrazione per danni derivanti dall'omesso esercizio del potere urbanistico-edilizio resta devoluta alla giurisdizione amministrativa quando il pregiudizio dedotto si collega funzionalmente alla gestione del procedimento e alla mancata adozione degli atti necessari all'attuazione dello strumento urbanistico.
• La qualificazione della domanda come azione risarcitoria fondata su affidamento, correttezza e buona fede non è sufficiente a radicare la giurisdizione ordinaria se la condotta contestata è comunque connessa all'esercizio, o al mancato esercizio, di un potere autoritativo rientrante in una materia di giurisdizione esclusiva.
• Nelle controversie contro la pubblica amministrazione la giurisdizione ordinaria resta ferma quando il convenuto è una persona fisica, anche se abbia agito quale funzionario o dipendente pubblico, perché la giurisdizione amministrativa non si estende alle azioni direttamente proposte contro il singolo.
• In materia urbanistica ed edilizia, il risarcimento del danno da lesione dell'incolpevole affidamento può essere attratto nella giurisdizione esclusiva amministrativa se la lesione dipende dal modo in cui è stato esercitato il potere amministrativo o dal suo omesso esercizio.

Come è indicizzato