Corte di giustizia, Sentenza C-517/20

Proroga delle concessioni per la raccolta scommesse e compatibilità con gli articoli 49 e 56 TFUE

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Tribunale di Ascoli Piceno in un procedimento penale a carico di OL, accusato di aver raccolto scommesse per un allibratore estero senza concessione né licenza di polizia. La Corte è stata chiamata a valutare la compatibilità con il diritto dell’Unione della proroga delle concessioni esistenti nel settore dei giochi d’azzardo e della proroga dei diritti derivanti dalla regolarizzazione dei centri di trasmissione dati (CTD).

Fatti e procedimento principale

OL operava in Italia nell’ambito di un’attività di raccolta e trasmissione di scommesse collegate alla società austriaca Ulisse GmbH, che aveva chiesto di entrare nel mercato italiano. L’ADM aveva respinto la domanda ritenendo che solo gli operatori già titolari di concessione o beneficiari della regolarizzazione prevista dalle leggi n. 190/2014 e n. 208/2015 potessero operare sul mercato italiano. Il giudice del rinvio evidenziava che la proroga delle concessioni, introdotta da circolare e atti successivi, appariva idonea a impedire l’accesso di nuovi operatori.

Normativa nazionale e dell’Unione rilevante

Sul piano nazionale la Corte richiama:

• l’articolo 88 del TULPS, che subordina la licenza di polizia al possesso di requisiti di probità e al collegamento con un allibratore titolare di concessione statale;
• l’articolo 4, comma 4 bis, della legge n. 401/1989, che punisce chi svolge in Italia attività organizzata di raccolta scommesse senza concessione, autorizzazione o licenza;
• l’articolo 1, comma 643, della legge n. 190/2014, e l’articolo 1, comma 926, della legge n. 208/2015, che hanno introdotto una regolarizzazione per i CTD già attivi alla data del 31 ottobre 2014.

Sul piano dell’Unione vengono in rilievo gli articoli 49, 56 e, in via di scrutinio preliminare, 106 TFUE, nonché la direttiva 2014/23/UE, richiamata dalle parti e dal governo belga.

Ricevibilità delle questioni

La Corte ha respinto le eccezioni di irricevibilità sollevate dai governi italiano e belga per quanto riguarda le prime due questioni nella parte riferita agli articoli 49 e 56 TFUE. Ha ricordato che non spetta alla Corte controllare l’esattezza dell’interpretazione del diritto nazionale data dal giudice del rinvio e che la presunzione di rilevanza delle questioni pregiudiziali non può essere superata solo perché potrebbe trovare applicazione la direttiva 2014/23/UE.

La Corte ha però precisato che:

• le prime due questioni non sono esaminate in relazione all’articolo 106 TFUE, poiché il giudice del rinvio non ha spiegato il nesso con tale disposizione;
• la terza questione è irricevibile, perché presuppone erroneamente che le concessioni italiane siano già state dichiarate illegittime dalle sentenze citate, mentre quelle pronunce sono state rese nell’ambito di rinvii pregiudiziali e non hanno dichiarato l’illegittimità in astratto del sistema concessorio italiano.

Ragionamento della Corte: restrizione delle libertà fondamentali

La Corte ha ribadito che qualsiasi misura che ostacoli o scoraggi l’esercizio delle libertà garantite dagli articoli 49 e 56 TFUE costituisce una restrizione. Nel settore dei giochi d’azzardo, una proroga delle concessioni impedisce l’apertura del mercato alla concorrenza, altera la parità di trattamento e pregiudica la trasparenza delle procedure di aggiudicazione.

Nel caso concreto, la proroga delle concessioni e dei diritti dei CTD ha impedito a operatori stabiliti in altri Stati membri di offrire i propri servizi in Italia, anche tramite CTD, e ha di fatto escluso nuovi entranti. La misura è stata dunque qualificata come restrizione sia della libertà di stabilimento sia della libera prestazione dei servizi.

Giustificazione e test di proporzionalità

La Corte ha riconosciuto che obiettivi come la protezione dei consumatori, la prevenzione delle frodi, il contenimento delle spese eccessive legate al gioco e la prevenzione di turbative dell’ordine sociale costituiscono motivi imperativi di interesse generale idonei, in astratto, a giustificare restrizioni.

Tuttavia, la giustificazione richiede che la misura:

• sia idonea a garantire il conseguimento dell’obiettivo perseguito;
• non vada oltre quanto necessario;
• sia applicata in modo non discriminatorio.

La Corte ha osservato che l’attribuzione di nuove concessioni mediante un nuovo bando costituirebbe una misura meno restrittiva rispetto alla proroga generalizzata. Pur rilevando che dagli atti non emergeva che la proroga non fosse idonea ad assicurare il controllo del settore, la Corte ha concluso che spetta al giudice nazionale verificare in concreto la proporzionalità della misura.

Decisione

Il dispositivo stabilisce che gli articoli 49 e 56 TFUE ostano a una proroga delle concessioni nel settore dei giochi d’azzardo e dei diritti derivanti dalla regolarizzazione dei CTD già operanti senza concessione e licenza di polizia, se e in quanto tale proroga non sia idonea a garantire il controllo del settore o ecceda quanto necessario per la tutela dei consumatori.

Principio affermato

Nel settore dei giochi d’azzardo, la proroga delle concessioni esistenti e dei diritti di regolarizzazione dei CTD costituisce una restrizione delle libertà fondamentali; essa è compatibile con il diritto dell’Unione solo se giustificata da un interesse generale e proporzionata, cioè se non esiste una misura meno restrittiva, come una nuova gara pubblica, idonea a raggiungere lo stesso risultato.