Sentenza n. 6608/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Il direttore di una rivista periodica aveva chiesto al Comune, ai sensi dell’art. 5, comma 2, del d.lgs. n. 33/2013, l’ammontare degli incrementi di costo sostenuti da due società per la realizzazione delle opere olimpiche, gli atti comprovanti tali importi e le comunicazioni con cui le società avrebbero richiesto compensazioni economiche per mantenere l’equilibrio dei rispettivi PEF. Il Comune aveva negato l’accesso, richiamando l’opposizione dei controinteressati, la pendenza e l’indeterminatezza dell’iter relativo alla copertura degli extra-costi, la tutela degli interessi economici e commerciali ai sensi dell’art. 5-bis, comma 2, lett. c), del d.lgs. n. 33/2013, la genericità dell’istanza e, in sede di riesame, la tutela della libertà e segretezza della corrispondenza ai sensi dell’art. 5-bis, comma 2, lett. b). Il TAR aveva annullato il diniego, ritenendo l’istanza sufficientemente precisa, riconducibile alle finalità di controllo diffuso sull’impiego di risorse pubbliche e non adeguatamente motivato il bilanciamento tra trasparenza e riservatezza, pur riconoscendo la possibilità di differire l’accesso sino alla conclusione del procedimento e alla definizione delle stime degli extra-costi. La società interessata agli extra-costi ha proposto appello principale, deducendo l’inesistenza di un procedimento o di documenti accessibili, il difetto di legittimazione e interesse dell’istante, l’uso abusivo dell’accesso, la genericità dell’istanza e l’omesso o erroneo bilanciamento degli interessi economici, commerciali, industriali e di know-how. Il richiedente ha proposto appello incidentale contro il riconoscimento della possibilità di differire l’accesso e contro l’individuazione del termine finale del differimento.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto entrambi gli appelli e confermato la sentenza del TAR. Quanto all’appello principale, ha ritenuto infondata la tesi secondo cui non sarebbe esistito un procedimento relativo alla copertura degli extra-costi: dagli atti risultava che l’iter era stato avviato anteriormente all’istanza. Ha affermato che l’accesso civico generalizzato può riguardare dati e documenti detenuti dall’amministrazione anche se il procedimento di riferimento non è ancora definito; la pendenza del procedimento non costituisce, di per sé, una causa ostativa normativamente prevista, potendo eventualmente giustificare un differimento. Il giudizio sull’accesso è volto ad accertare la spettanza del diritto, indipendentemente dalla correttezza formale delle motivazioni del diniego. Non sono richieste una legittimazione qualificata né una motivazione specifica dell’istanza: il giornalista rientra nel “chiunque” legittimato all’accesso, purché la richiesta sia sufficientemente precisa e orientata alla conoscenza dell’attività amministrativa, al controllo sull’impiego delle risorse pubbliche e alla partecipazione democratica. Il Collegio ha escluso la genericità dell’istanza, che individuava concretamente opere, soggetti, costi e documentazione richiesta. Ha inoltre ritenuto non dimostrato il pregiudizio agli interessi economici e commerciali: il generico richiamo al know-how, alla proprietà intellettuale e alla segretezza industriale non è sufficiente, occorrendo indicare le specifiche informazioni segrete, dotate di rilevanza economica, e il concreto vantaggio concorrenziale che i concorrenti potrebbero ottenere dalla divulgazione. La documentazione relativa all’ammontare degli extra-costi e agli atti comunali che ne attestano l’entità non è stata specificamente ricondotta dalla società a segreti tecnici o commerciali. L’amministrazione deve comunque compiere un bilanciamento concreto tra interesse conoscitivo e pregiudizio agli interessi privati, secondo proporzionalità e ragionevolezza; la presenza di risorse pubbliche rileva ai fini del controllo diffuso, ma non determina automaticamente l’ostensione di dati relativi a investimenti e strategie esclusivamente private. È stato escluso anche il limite della libertà e segretezza della corrispondenza, riferito a comunicazioni private e confidenziali. Quanto all’appello incidentale, il Consiglio di Stato lo ha respinto perché il TAR si era limitato a ricordare la possibilità, discrezionale, di differire l’accesso e non aveva adottato un ordine decisorio sul differimento. Le contestazioni sui presupposti e sul termine finale del differimento avrebbero dovuto essere proposte contro il successivo provvedimento comunale di differimento, che non risultava impugnato. Le spese del grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 5, comma 2, d.lgs. 33/2013

  Il testo riporta il riferimento all’accesso ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di obbligo di pubblicazione.

  Prevede l’accesso civico generalizzato, esercitabile da chiunque senza necessità di dimostrare un interesse qualificato o di motivare specificamente la richiesta, quale strumento di controllo diffuso sull’attività amministrativa e sull’impiego delle risorse pubbliche.

• art. 5-bis, comma 2, lett. b), d.lgs. 33/2013

  Il testo richiama la tutela della libertà e della segretezza della corrispondenza e delle comunicazioni.

  Il limite riguarda comunicazioni private e confidenziali; non può essere invocato genericamente per sottrarre all’accesso comunicazioni inerenti a rapporti economici e procedimentali con l’amministrazione.

• art. 5-bis, comma 2, lett. c), d.lgs. 33/2013

  Il testo richiama la tutela degli interessi economici e commerciali di una persona fisica o giuridica.

  Il diniego richiede la dimostrazione di un pregiudizio concreto e specifico agli interessi economici o commerciali. Il generico richiamo al know-how o alla segretezza industriale non è sufficiente; devono essere individuate le informazioni segrete, dotate di valore economico, e il vantaggio concorrenziale derivante dalla loro divulgazione.

• art. 98 Codice della proprietà industriale

  Il testo richiama i requisiti di segretezza e rilevanza economica delle informazioni aziendali.

  Il richiamo alla segretezza commerciale deve essere riferito a informazioni specificamente individuate, non generalmente conoscibili o facilmente accessibili, dotate di valore economico in quanto segrete e sottoposte a misure ragionevoli di protezione.

• art. 5, comma 7, d.lgs. 33/2013

  Il testo richiama il riesame del diniego di accesso civico generalizzato.

  Consente al richiedente di chiedere il riesame del diniego al responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza.

• art. 15 Cost.

  La libertà e la segretezza della corrispondenza e di ogni altra forma di comunicazione sono inviolabili.

  Nel provvedimento è richiamato quale parametro costituzionale del limite all’accesso relativo alla corrispondenza; il Consiglio di Stato ne circoscrive l’applicazione alle comunicazioni private e confidenziali.

• art. 1, commi 4-bis, 4-ter, 4-quater e 4-quinquies, d.l. 96/2025, convertito dalla l. 119/2025

  Il testo richiama il procedimento volto a dare attuazione a tali disposizioni in materia di copertura degli extra-costi delle opere olimpiche.

  È indicato nel provvedimento comunale di differimento quale riferimento normativo dell’iter amministrativo relativo alla definizione e all’erogazione dei contributi.

• art. 98 d.lgs. 30/2005

  Il testo indica l’art. 98 del Codice di proprietà industriale.

  La tutela dei segreti commerciali presuppone la puntuale individuazione delle informazioni riservate e la prova del loro valore economico e del concreto vantaggio concorrenziale connesso alla segretezza.

Massime di principio

• L’accesso civico generalizzato è esercitabile da chiunque, senza necessità di dimostrare una legittimazione qualificata o un interesse concreto e attuale collegato a una situazione giuridica soggettiva, né di fornire una motivazione specifica; è sufficiente che la richiesta sia sufficientemente chiara e riferita a dati o documenti detenuti dalla pubblica amministrazione.
• La pendenza o la non completa definizione del procedimento cui si riferiscono i documenti richiesti non costituisce, di per sé, una causa di esclusione dell’accesso civico generalizzato. L’amministrazione può eventualmente valutare un differimento, purché ricorrano i presupposti normativi e il differimento sia disposto con un autonomo provvedimento adeguatamente motivato.
• Il diniego di accesso civico generalizzato per la tutela degli interessi economici e commerciali richiede l’individuazione concreta delle informazioni riservate e la dimostrazione del pregiudizio specifico che la loro divulgazione arrecerebbe, non essendo sufficiente un generico riferimento al know-how, alla proprietà intellettuale o alla segretezza industriale.
• Nel bilanciamento previsto dall’art. 5-bis del d.lgs. n. 33/2013, l’amministrazione deve ponderare concretamente il pregiudizio agli interessi privati e l’interesse conoscitivo sotteso all’istanza, applicando criteri di proporzionalità e ragionevolezza. La riconducibilità delle informazioni all’impiego di risorse pubbliche rafforza l’interesse al controllo diffuso, ma non comporta automaticamente l’ostensione di dati relativi a investimenti e strategie esclusivamente private.
• Il limite dell’art. 5-bis, comma 2, lett. b), del d.lgs. n. 33/2013, relativo alla libertà e segretezza della corrispondenza, tutela le comunicazioni private e confidenziali e non può essere invocato in modo generalizzato per sottrarre all’accesso comunicazioni inerenti a rapporti economici o procedimentali con la pubblica amministrazione.
• Nel giudizio in materia di accesso il giudice accerta direttamente la spettanza del diritto di accesso nella concreta situazione dedotta, senza limitarsi a verificare la correttezza formale delle ragioni poste dall’amministrazione a fondamento del diniego. Le contestazioni relative a un successivo provvedimento di differimento devono essere proposte mediante autonoma impugnazione di tale provvedimento.

Come è indicizzato