Sentenza n. 1189/2026 - Cagliari, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha agito contro l’inerzia della Commissione tecnica PNRR-PNIEC e del MASE nella procedura di VIA avviata con istanza del 6 febbraio 2024 per il progetto agrivoltaico da 24 MW. Ha dedotto che erano scaduti sia il termine di trenta giorni dalla conclusione della consultazione pubblica sia quello complessivo di 130 giorni dalla pubblicazione della documentazione, senza che la Commissione predisponesse lo schema di provvedimento e senza che il Ministero concludesse il procedimento con una VIA espressa. Ha chiesto l’accertamento dell’illegittimità del silenzio, la condanna delle amministrazioni a provvedere e, in caso di ulteriore inerzia, la nomina di un commissario ad acta. Il Ministero ha eccepito la tardività del ricorso rispetto al termine annuale; la società aveva inoltre presentato diffide per sollecitare la conclusione del procedimento.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di tardività: il termine annuale dell’art. 31, comma 2, c.p.a. ha natura processuale e non estingue l’interesse legittimo pretensivo; una diffida che manifesti la persistente volontà di ottenere il provvedimento può essere equiparata a una nuova istanza ai fini della riproposizione dell’azione. Nel merito, ha accolto il ricorso, accertando che i termini perentori della VIA erano scaduti senza conclusione del procedimento. Il criterio legislativo di priorità nella calendarizzazione dei progetti non deroga ai termini dell’art. 25 del d.lgs. 152/2006 e non giustifica l’inerzia; tuttavia, la tutela contro il silenzio non può consentire al progetto non prioritario di scavalcare quelli già calendarizzati. Ha quindi condannato MASE e Ministero della Cultura a provvedere entro 90 giorni dalla notificazione o comunicazione della sentenza, previa valutazione del progetto nell’ambito della quota di trattazione pertinente, utilizzando le sedute già calendarizzate oppure una seduta straordinaria. Il MASE deve rendere evidenti i criteri organizzativi generali e quelli specificamente adottati per dare esecuzione alla sentenza. In caso di inottemperanza, su istanza della ricorrente notificata alle amministrazioni, il TAR nominerà con separato provvedimento un commissario ad acta. Spese compensate per la parziale novità della questione e il peculiare contesto operativo.

Norme richiamate

• art. 31, comma 2, c.p.a.

  alla stregua di consolidata giurisprudenza, si deve escludere che il termine annuale previsto dall’art. 31, co. 2, c.p.a., produca una decadenza sostanziale che colpisce la posizione soggettiva, atteggiandosi invece a mera sanzione processuale che non impedisce la proposizione di autonomo giudizio a seguito della presentazione di una nuova istanza volta al conseguimento del provvedimento amministrativo.

  Il termine annuale non estingue la posizione sostanziale né impedisce un nuovo giudizio dopo la riproposizione dell’istanza; la sua funzione è processuale.

• art. 25, commi 2-bis e 7, d.lgs. 152/2006

  Pertanto, una volta esaurita la fase di consultazione, il Ministero dell’Ambiente è tenuto a concludere l’iter procedimentale entro termini precisi - che riguardano tanto l’adozione del provvedimento finale quanto le fasi prodromiche- scaduti infruttuosamente i quali dovrebbe attivarsi il potere sostitutivo, nel caso di specie, del Capo del Dipartimento Sviluppo Sostenibile, a sua volta tenuto a provvedere in luogo degli organi ordinariamente competenti entro un termine preciso.

  I termini della procedura di VIA sono perentori e vincolano tanto le fasi preparatorie quanto l’adozione del provvedimento finale; una volta scaduti, deve operare il potere sostitutivo previsto.

• art. 8, comma 1-ter, d.lgs. 152/2006

  l’introduzione del citato criterio di priorità nella trattazione delle istanze non solo non è supportato da nessuna deroga espressa alla perentorietà dei termini di conclusione dei relativi procedimenti che, pertanto, devono ritenersi certamente applicabili, ma non risulta neanche incompatibile con tale disciplina.

  La priorità organizzativa per la calendarizzazione dei progetti non deroga ai termini legali di conclusione della VIA, ma incide sulle modalità con cui l’amministrazione deve organizzare e calendarizzare la valutazione.

• art. 31 c.p.a.

  non è possibile, in particolare, che, mediante l’azione avverso il silenzio ex art. 31 cod. proc. amm., gli operatori che hanno presentato istanze autorizzative di progetti PNIEC non prioritari ottengano una sentenza che, condannando l’amministrazione a provvedere sic et simpliciter entro un termine fisso, di fatto permetta loro di sorpassare i progetti già calendarizzati secondo il sistema delle quote definito dall’art. 8, co. 1-ter, cod. amb.

  La tutela contro il silenzio deve imporre all’amministrazione di valutare il progetto entro un termine senza alterare il sistema legale delle quote e l’ordine di calendarizzazione dei progetti.

• art. 117, comma 3, c.p.a.

  In caso di mancata ottemperanza, su istanza di parte ricorrente notificata alle amministrazioni procedenti, con separato provvedimento sarà nominato un commissario ad acta, che provvederà in via sostitutiva dei Ministeri intimati.

  In caso di mancata esecuzione della condanna a provvedere, il commissario ad acta può essere nominato con successivo provvedimento su istanza della parte e previa notifica alle amministrazioni.

Massime di principio

• Il termine annuale previsto per proporre l’azione avverso il silenzio non estingue l’interesse legittimo pretensivo: la sua scadenza produce una conseguenza processuale e non impedisce la riproposizione dell’istanza e la successiva tutela giurisdizionale, quando ne ricorrano i presupposti.
• Nelle procedure di VIA disciplinate dall’art. 25 del d.lgs. 152/2006, i termini perentori riguardano sia le fasi istruttorie sia l’adozione del provvedimento finale; il criterio di priorità nella trattazione dei progetti non costituisce, in mancanza di una deroga normativa, una sospensione o una disapplicazione di tali termini.
• Il sovraccarico degli uffici e l’elevato numero di istanze non giustificano il superamento dei termini perentori della VIA: impongono all’amministrazione di adottare misure organizzative adeguate e non possono trasferire sul privato le conseguenze dell’inerzia.
• Quando un progetto non prioritario è oggetto di un’azione avverso il silenzio, la condanna a provvedere deve assicurare la valutazione entro un termine senza consentire al progetto di scavalcare quelli già calendarizzati; la tutela va coordinata con il sistema delle quote di trattazione previsto dalla legge.
• Per garantire l’effettività della condanna a provvedere, il giudice può prescrivere all’amministrazione di rendere evidenti i criteri organizzativi adottati per calendarizzare la valutazione e riservare la nomina del commissario ad acta a un successivo provvedimento, su istanza notificata alle amministrazioni.

Come è indicizzato