Cassazione Penale, Sentenza n. 13148/2022 del 06/04/2022

Esito

La controversia

Calabrò impugnava la condanna per abuso d'ufficio (art. 323 c.p.) ritenendo errata l'individuazione delle norme violate: la sentenza di merito avrebbe fatto riferimento a disposizioni di rango secondario (art. 6, comma 5, delle norme di attuazione del P.A.I. e una circolare interpretativa) prive di forza di legge, nonché non contestate espressamente le disposizioni del d.P.R. 3 aprile 2006 n. 152. L'imputato sosteneva inoltre l'assenza del dolo intenzionale, deducendo che i lavori del Genio Civile e le valutazioni tecniche (declassamento/riduzione del rischio) avrebbero potuto giustificare il rilascio della concessione in sanatoria o, comunque, il suo affidamento al comportamento amministrativo già posto in essere.

La decisione

La Corte ha ritenuto infondati i motivi di ricorso sul merito, ma ha dichiarato il reato estinto per prescrizione. Sul punto sostanziale, la Corte ha confermato che la concessione in sanatoria n.1/2014 era stata rilasciata senza il parere tecnico obbligatorio dell'ufficio comunale, come previsto dall'art. 6, comma 5, delle norme di attuazione del P.A.I.; tale omissione integrava una "palese ed eclatante" violazione delle regole di condotta. La Corte ha inoltre chiarito che le norme di attuazione del P.A.I., pur essendo di rango secondario, costituiscono presupposto di fatto richiamato da norme di rango primario (art. 67 d.P.R. 152/2006 e richiamo all'art. 17, comma 6-bis L.183/1989) e possono quindi rilevare ai fini dell'art. 323 c.p., essendo regole specifiche di condotta dalle quali non residuano margini di discrezionalità (ossia il parere tecnico era obbligatorio). Considerata la maturazione del termine prescrizionale (termine massimo calcolato al 1 settembre 2021) e non essendo manifestamente infondati i quesiti di diritto posti, la Corte ha dichiarato estinto il reato per prescrizione.

Norme richiamate

• art. 323 cod. pen.

  La Corte applica la nuova formulazione post riforma (d.l. 16 luglio 2020, n.76 conv. L.11/9/2020 n.120): il reato richiede la violazione di "specifiche regole di condotta espressamente previste dalla legge o da atti aventi forza di legge e dalle quali non residuino margini di discrezionalità". Si precisa che la violazione di norme attuative vincolate richiamate da legge può integrare il presupposto richiesto.

• art. 6, comma 5, norme di attuazione del P.A.I. (Piano Stralcio di bacino per l'assetto idrogeologico della Regione Sicilia)

  "I provvedimenti di autorizzazione e concessione in sanatoria non ancora emanati, per opere ricadenti all'interno delle aree perimetrate a rischio nel P.A.I., possono essere perfezionati positivamente, anche con opere di completamento e di adeguamento statico, solo a condizione che siano correlati da parere tecnico dei competenti uffici comunali, dal quale risulti che, in relazione alla natura, destinazione dei lavori eseguiti e alla rilevanza delle alterazioni prodotte, gli interventi abusivamente realizzati siano compatibili con le determinazioni sull'assetto idrogeologico del Piano."

  La norma impone un obbligo vincolante di acquisire un parere tecnico motivato dell'ufficio comunale: nessun margine di discrezionalità per il funzionario nel rilasciare la sanatoria senza tale parere. La sua violazione può costituire la specifica regola di condotta rilevante ai fini dell'art. 323 c.p. se richiamata da legge primaria.

• d.P. Regione Sicilia 15 dicembre 2006 (approvazione del P.A.I.)

  Atto amministrativo generale regionale che contiene le norme di attuazione del P.A.I.; costituisce il presupposto di fatto richiamato dalla normativa statale (d.P.R. 152/2006) e le sue prescrizioni possono avere valore vincolante per amministrazioni e privati quando così previsto.

• d.P.R. 3 aprile 2006, n. 152 (c.d. Codice dell'Ambiente), artt. 65 e 67

  Attribuisce valore e funzione ai piani di bacino/stralcio; il richiamo a strumenti territoriali di settore stabilisce che le prescrizioni di tali piani possono costituire presupposti di fatto della normativa primaria, giustificando la rilevanza penale della loro violazione.

• art. 39 legge n. 724/1994

  Richiamata nel capo d'imputazione ma ritenuta nella sentenza di merito non pertinente nel caso specifico (esclusa rilevanza perché diversa la fattispecie concreta).

• Circolare interpretativa n. 38780 del 9 giugno 2011 (Assessorato Regione Sicilia)

  Ha chiarito aspetti interpretativi sull'ambito di competenza tra uffici comunali e regionali per i pareri relativi al P.A.I.; la Corte osserva che circolari non hanno forza di legge e che la questione interpretativa poteva avere valenza solo in casi in cui il procedimento si fosse basato sul solo parere comunale; nel caso di specie la violazione era invece palese per l'assenza totale del parere comunale obbligatorio.

Massime di principio

• La violazione di prescrizioni di piani territoriali o strumenti urbanistici di rango secondario può rilevare ai fini dell'art. 323 c.p. se quelle prescrizioni sono espressamente richiamate da norme di rango primario che ne attribuiscono efficacia vincolante e se non lasciano margini di discrezionalità al funzionario.
• Per integrare l'abuso d'ufficio dopo la riforma del 2020 è necessario che la regola violata sia "specifica" e non lasci apprezzamenti discrezionali: obblighi procedurali vincolanti (p.es. acquisizione di un parere tecnico obbligatorio) sono particolarmente idonei a soddisfare tale requisito.
• Le circolari interpretative hanno valore chiarificatore ma non sostituiscono norme di rango legislativo; tuttavia possono essere utili per valutare la correttezza dell'interpretazione normativa quando il testo è oscuro, ma non sanano l'assenza di atti procedimentali obbligatori.
• La presenza di lavori tecnici (p.es. interventi del Genio Civile) o di valutazioni tecniche non sostituisce l'iter amministrativo obbligatorio: l'affidamento del responsabile può essere legittimo solo se l'iter formale richiesto dalla normativa è stato effettivamente rispettato e documentato.
• In casi simili, verificare con attenzione la fonte normativa richiamata nel capo d'imputazione e se la norma secondaria è effettivamente vincolata dalla legge primaria: la strategia difensiva utile è dimostrare l'esistenza di margini di discrezionalità o la presenza formale del parere/atto obbligatorio nel procedimento amministrativo.
• Sotto il profilo processuale, se il quesito di diritto proposto non è manifestamente infondato, il decorso dei termini di prescrizione potrebbe non essere interrotto favorevolmente per il ricorrente; calcolare sempre i termini prescrizionali tenendo conto di sospensioni e rinvii.