Sentenza n. 497/2026 - Lecce, Sezione 3

Esito

La controversia

Il giudizio è stato riassunto davanti al giudice amministrativo dopo che il Tribunale ordinario aveva dichiarato il proprio difetto di giurisdizione. I ricorrenti hanno chiesto l’accertamento della violazione della disciplina europea e nazionale in materia di organismi nocivi da quarantena, nonché il risarcimento dei danni subiti da oliveti della varietà Cellina di Nardò, sostenendo che la Repubblica italiana, il Ministero competente e la Regione Puglia avessero omesso o ritardato l’adozione di misure efficaci contro la diffusione della Xylella fastidiosa. Le amministrazioni resistenti hanno eccepito, tra l’altro, irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità, difetto di legittimazione passiva e prescrizione, chiedendo comunque il rigetto nel merito. Il TAR ha ritenuto di poter esaminare direttamente il merito, in applicazione del principio di economia processuale, senza pronunciarsi sulle questioni pregiudiziali di rito. Nel merito, i ricorrenti hanno dedotto l’illegittimità e la colpevole tardività dell’azione amministrativa, la violazione delle decisioni di esecuzione della Commissione europea e delle altre disposizioni fitosanitarie, nonché il nesso causale tra tali condotte e la perdita degli olivi e il conseguente danno patrimoniale. Il danno era stato quantificato assumendo un valore medio dell’oliveto di 20.000 euro per ettaro, detraendo il valore del terreno e applicando un danno unitario di 17.000 euro per ettaro.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso, ritenendolo manifestamente infondato. Ha rilevato che i ricorrenti non avevano adeguatamente contestato l’efficacia e la legittimità dei provvedimenti adottati dalle amministrazioni e che la ricostruzione dell’attività amministrativa non evidenziava inerzia, ritardo, palese illegittimità o irragionevolezza nell’esercizio della discrezionalità tecnica e amministrativa. Il Collegio ha valorizzato le attività di monitoraggio, ricerca, informazione, delimitazione delle aree infette, adozione di misure emergenziali e rimodulazione delle strategie, osservando che il fenomeno era insorto improvvisamente e presentava notevole complessità scientifica, territoriale e operativa. La valutazione della condotta amministrativa doveva essere compiuta ex ante, considerando le conoscenze disponibili tra l’ottobre 2013 e l’estate del 2018, e non alla luce delle conoscenze acquisite successivamente. Il TAR ha inoltre richiamato la sentenza della Corte di giustizia UE del 5 settembre 2019, ritenendo che essa non avesse dimostrato un generale e costante inadempimento dell’Italia agli obblighi europei di contenimento della Xylella. La mancata eradicazione immediata non poteva essere automaticamente considerata illegittima, sia perché erano necessarie attività istruttorie e tecnico-scientifiche preliminari, sia perché una misura generalizzata di eradicazione avrebbe dovuto rispettare il principio di proporzionalità. La domanda risarcitoria è stata ritenuta comunque carente dei presupposti dell’illecito aquiliano: non era stata provata una condotta illegittima e colpevole dell’amministrazione, né il nesso causale tra specifiche azioni od omissioni amministrative e la diffusione del batterio nei terreni dei ricorrenti. I ricorrenti non avevano indicato quali piante, quali aree e quali interventi, in quale momento, avrebbero dovuto essere oggetto di eradicazione per impedire il danno. Non avevano inoltre dimostrato di aver informato il Servizio fitosanitario regionale, nonostante l’obbligo previsto dalla normativa regionale, pur avendo riscontrato i sintomi del disseccamento. Il TAR ha ribadito che l’azione risarcitoria è governata dall’ordinario onere della prova e che la consulenza tecnica non può supplire alla mancata dimostrazione dei fatti costitutivi della domanda. Le spese di lite sono state integralmente compensate in ragione della peculiarità e complessità della controversia.

Norme richiamate

• Direttiva 2000/29/CE

  «Ciascuno Stato membro notifica immediatamente per iscritto alla Commissione ed agli altri Stati membri la presenza nel suo territorio di organismi nocivi [...] Esso adotta tutte le misure necessarie per l'eradicazione o, ove non sia possibile, il contenimento degli organismi nocivi in questione.»

  Impone agli Stati membri obblighi di notificazione e di adozione delle misure necessarie per l’eradicazione o, quando ciò non sia possibile, per il contenimento degli organismi nocivi da quarantena.

• art. 16 Direttiva 2000/29/CE

  «Esso adotta tutte le misure necessarie per l'eradicazione o, ove non sia possibile, il contenimento degli organismi nocivi in questione.»

  La disposizione costituisce il parametro europeo delle attività di prevenzione, eradicazione e contenimento della Xylella fastidiosa.

• d.lgs. 214/2005

  Ha recepito la Direttiva 2000/29/CE e disciplinato, tra l’altro, struttura e funzioni del Servizio fitosanitario nazionale.

• Decisione di esecuzione 2015/789 della Commissione europea

  «Nella provincia di Lecce l'organismo specificato è già ampiamente diffuso. Se è dimostrato che in alcune parti della zona l'organismo specificato è presente da più di due anni e non è più possibile eradicarlo [...]»

  Consente, nelle aree in cui l’organismo è ampiamente diffuso e l’eradicazione non è più possibile, il ricorso a misure di contenimento anziché di eradicazione.

• art. 97 Costituzione

  È richiamato quale fondamento dei canoni di imparzialità e buon andamento rilevanti per valutare la colpa dell’amministrazione.

• art. 2697 c.c.

  Impone al ricorrente che agisce per il risarcimento l’onere di provare i fatti costitutivi della pretesa, inclusi danno, entità e nesso causale.

• art. 115 c.p.c.

  È richiamato insieme all’art. 2697 c.c. per affermare che l’azione risarcitoria davanti al giudice amministrativo è soggetta all’ordinario onere della prova.

• art. 5 c.p.

  È richiamato dalla giurisprudenza citata per affermare che, quando la regola di condotta amministrativa è ambigua o lascia un elevato margine di discrezionalità, la colpa può sussistere solo in caso di esercizio del potere in palese violazione dei canoni di imparzialità, correttezza, buona fede, proporzionalità e ragionevolezza.

• art. 2 l.r. Puglia 29 marzo 2017, n. 4

  «Chiunque venga a conoscenza della presenza dell’organismo specificato ne informa immediatamente il Servizio fitosanitario regionale e fornisce tutte le informazioni pertinenti»

  Attribuisce anche ai proprietari dei terreni l’obbligo di informare immediatamente il Servizio fitosanitario regionale della presenza dell’organismo nocivo.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Ha costituito il presupposto per l’oscuramento delle generalità delle parti.

• artt. 5 e 6 Regolamento (UE) 2016/679

  Sono richiamati, insieme all’art. 52 d.lgs. 196/2003, a tutela dei diritti e della dignità delle parti mediante oscuramento delle generalità.

Massime di principio

• La responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione per l’esercizio o il mancato esercizio di poteri autoritativi discrezionali richiede la prova congiunta di condotta illegittima, colpa dell’amministrazione, danno ingiusto e nesso causale tra la condotta e l’evento dannoso.
• Quando l’amministrazione esercita poteri discrezionali e tecnici in un contesto emergenziale e caratterizzato da incertezza scientifica, la legittimità della condotta deve essere valutata ex ante, sulla base delle conoscenze e delle circostanze disponibili al momento dell’azione, non alla luce degli sviluppi conoscitivi successivi.
• La diffusione di un agente patogeno non dimostra, di per sé, l’inadempimento degli obblighi amministrativi di prevenzione e contenimento né il nesso causale tra la condotta pubblica e il danno privato; occorre provare specifiche violazioni di obblighi e la loro concreta idoneità a evitare l’evento.
• L’adozione immediata della misura più incisiva, quale l’eradicazione generalizzata, non è automaticamente esigibile quando siano necessarie attività preliminari di monitoraggio e accertamento e quando la misura risulti non proporzionata rispetto alle caratteristiche e alla diffusione del fenomeno.
• Nell’azione risarcitoria davanti al giudice amministrativo grava sul ricorrente l’onere di provare rigorosamente l’esistenza, l’entità e la riconducibilità causale del danno; la consulenza tecnica d’ufficio non può essere utilizzata per supplire alla mancata prova dei fatti costitutivi della domanda.
• La mancata osservanza da parte del proprietario degli obblighi di vigilanza, segnalazione e collaborazione previsti dalla normativa fitosanitaria costituisce un elemento rilevante nella valutazione del nesso causale e della fondatezza della domanda risarcitoria contro la pubblica amministrazione.

Come è indicizzato