Cassazione Civile, Sentenza n. 5251/2020 del 26/02/2020

Esito

La controversia

La controversia nasce dalla procedura aperta indetta il 26 novembre 2015 dal Coordinamento Regionale Acquisti per la Sanità della Regione Veneto, del valore complessivo di circa 200 milioni di euro, per il ritiro, trasferimento e lavorazione del plasma e la produzione, lo stoccaggio e la consegna di medicinali emoderivati. La gara, aggiudicata secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, vide classificarsi al primo posto la società poi risultata aggiudicataria, al secondo una concorrente e al terzo la ricorrente. Quest’ultima impugnò gli atti di gara, contestando, tra l’altro, il meccanismo di attribuzione dei punteggi previsto dall’art. 7 del disciplinare e l’ammissione dell’aggiudicataria; la concorrente seconda classificata contestò a sua volta la valutabilità di un prodotto offerto e l’autorizzazione ministeriale dell’aggiudicataria. Il TAR del Veneto, in una prima sentenza parziale, dichiarò inammissibile il ricorso della ricorrente e dispose la prosecuzione del giudizio su altre questioni; il Consiglio di Stato, con sentenza n. 5499/2017, giudicò che, pur essendo riconoscibile uno squilibrio formale fra componente economica e qualitativa, il criterio non determinava l’illegittimità della gara, poiché la componente economica comprendeva anche profili qualitativi e la discrezionalità della stazione appaltante. La ricorrente dedusse in Cassazione, contro tale sentenza, due motivi: eccesso di potere giurisdizionale per asserita sostituzione del giudice amministrativo alla stazione appaltante nella revisione del criterio di gara; eccesso di potere giurisdizionale per avere il Consiglio di Stato esaminato censure della concorrente seconda classificata che, secondo la ricorrente, erano state introdotte tardivamente in appello. Con ricorso contro la successiva sentenza n. 1257/2018 del Consiglio di Stato, la ricorrente ripropose le due doglianze e aggiunse che il giudizio avrebbe dovuto essere sospeso in attesa della decisione della Cassazione sul primo ricorso e che il Consiglio di Stato avrebbe nuovamente oltrepassato i limiti della giurisdizione applicando il disciplinare in modo errato e disomogeneo. La sentenza n. 1257/2018 aveva confermato l’estromissione della ricorrente dal giudizio, accolto gli appelli dell’aggiudicataria e di Azienda Zero e respinto il ricorso di primo grado della seconda classificata, lasciando ferma l’aggiudicazione.

La decisione

Le Sezioni Unite hanno riunito i ricorsi e li hanno dichiarati tutti inammissibili, salvo il ricorso incidentale dell’aggiudicataria, rimasto assorbito. I motivi concernenti l’asserita tardiva proposizione di censure nel giudizio amministrativo e il mancato rinvio/sospensione del secondo giudizio riguardavano errori in procedendo, che attengono alla legittimità dell’esercizio della giurisdizione amministrativa e non ai suoi limiti esterni; non sono quindi sindacabili dalle Sezioni Unite ai sensi dell’art. 111, ottavo comma, Cost. Anche le censure relative all’interpretazione e all’applicazione dell’art. 7 del disciplinare sono state dichiarate inammissibili: contestavano il modo in cui il Consiglio di Stato aveva esercitato la giurisdizione e valutato la lex specialis, senza prospettare un difetto assoluto o relativo di giurisdizione nei termini ammessi. Inoltre, la seconda sentenza del Consiglio di Stato aveva reso definitiva l’estromissione della ricorrente, statuizione non specificamente impugnata; il giudicato così formatosi rendeva inammissibili il ricorso principale contro la seconda sentenza e il ricorso incidentale adesivo della concorrente seconda classificata. La sentenza n. 1257/2018 aveva comunque rilevato che la differenza economica tra le offerte dell’aggiudicataria e della seconda classificata impediva un ribaltamento della graduatoria. La ricorrente è stata condannata alle spese: in favore dell’aggiudicataria, per ciascuna delle due liquidazioni, 200 euro per esborsi e 20.000 euro per compensi, oltre spese generali e accessori; in solido con la seconda classificata, è stata inoltre condannata a pagare le spese liquidate in ulteriori 200 euro per esborsi e 20.000 euro per compensi in favore dell’aggiudicataria e 200 euro per esborsi e 20.000 euro per compensi in favore di ciascuna della Regione Veneto e di Azienda Zero, oltre spese generali e accessori. È stato dichiarato sussistente il presupposto per il versamento dell’ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 111, ottavo comma, Cost.

  l'eccesso di potere giurisdizionale, denunziabile con il ricorso per cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione, va riferito alle sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione – che si verifica quando un giudice speciale affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa, ovvero, al contrario, la neghi sull'erroneo presupposto che la materia non possa formare oggetto in assoluto di cognizione giurisdizionale -, nonchè di difetto relativo di giurisdizione, riscontrabile quando detto giudice abbia violato i c.d. limiti esterni della propria giurisdizione, pronunciandosi su materia attribuita alla giurisdizione ordinaria o ad altra giurisdizione speciale, ovvero negandola sull'erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici.

  Il ricorso per cassazione contro le decisioni del Consiglio di Stato è ammesso per motivi inerenti alla giurisdizione soltanto in caso di difetto assoluto o relativo di giurisdizione, ossia quando siano oltrepassati i limiti esterni del potere giurisdizionale; non consente di sindacare errori nell’esercizio di quel potere.

• art. 104, commi 1 e 3, c.p.a.

  Ma un tale vizio, ove anche riscontrato, non è certamente eccedente la categoria di quegli errores in procedendo, per i quali come si è detto – non è investita nè la sussistenza e nè i limiti esterni del potere giurisdizionale dei giudici speciali, bensì solo la legittimità dell’esercizio del potere medesimo, con la conseguente non pertinenza di tali censure rispetto al vizio agitato, che questa Corte, nell’odierna composizione, ha soltanto il potere di sindacare.

  La questione se siano state ammesse in appello censure che, secondo una parte, avrebbero dovuto essere proposte in primo grado è un errore processuale interno all’esercizio della giurisdizione amministrativa; anche se sussistente, non integra un motivo inerente alla giurisdizione sindacabile dalle Sezioni Unite.

• art. 13, comma 1-quater, D.P.R. n. 115/2002

  Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, inserito dalla L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17, dichiara che sussistono i presupposti per il versamento, da parte delle ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per i ricorsi, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis.

  Dichiarata l’inammissibilità dei ricorsi, la Corte attesta la sussistenza dei presupposti per il pagamento dell’ulteriore contributo unificato pari a quello dovuto per ciascun ricorso.

Massime di principio

• Il sindacato delle Sezioni Unite sulle decisioni del Consiglio di Stato per motivi inerenti alla giurisdizione è circoscritto alla verifica dei limiti esterni della giurisdizione: difetto assoluto, quando il giudice speciale affermi o neghi la giurisdizione in ambiti riservati o estranei alla cognizione giurisdizionale, e difetto relativo, quando si pronunci su materia attribuita ad altro giudice o neghi la giurisdizione spettantegli.
• Gli errores in procedendo commessi dal giudice amministrativo nell’esercizio della propria giurisdizione, inclusa la decisione sulla tempestività o ammissibilità di censure e sulla sospensione del giudizio, non integrano di per sé eccesso di potere giurisdizionale sindacabile dalle Sezioni Unite.
• La contestazione dell’interpretazione o dell’applicazione della lex specialis di una gara, anche quando si deduca che il giudice amministrativo abbia sostituito la propria valutazione a quella dell’amministrazione, non è sufficiente a fondare il ricorso per cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione se investe soltanto la correttezza dell’esercizio del potere giurisdizionale e non i suoi limiti esterni.
• La statuizione non specificamente impugnata che definisce la posizione processuale di una parte e ne dispone l’estromissione può consolidarsi in giudicato; tale giudicato preclude l’esame di successive impugnazioni della medesima parte incompatibili con la statuizione definitiva.

Come è indicizzato