Sentenza n. 1218/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva presentato, tra agosto e dicembre 2015, domande relative a progetti di efficienza energetica, corredate dalla documentazione richiesta, ottenendo l'approvazione delle relative RVC. Il GSE aveva successivamente comunicato l'avvio di un procedimento di annullamento d'ufficio, assegnando dieci giorni per controdeduzioni e per la produzione di un'ingente documentazione. L'impresa, entro il termine, aveva chiesto una proroga di novanta giorni. Il GSE aveva tuttavia adottato e trasmesso il provvedimento finale di annullamento alle ore 18:07 dell'ultimo giorno utile, prima della scadenza del termine partecipativo, mentre l'istanza di proroga era stata trasmessa alle ore 19:30 dello stesso giorno. In primo grado era stato dedotto un unico motivo relativo alla violazione degli artt. 24 e 97 Cost., dei principi di legalità, partecipazione, buona amministrazione e giusto procedimento, con domanda risarcitoria. In appello la società ha dedotto: violazione dei limiti del potere di controllo del GSE; carenza di motivazione; erroneità della sentenza sul diniego della proroga; erroneità in relazione alla mancata impugnazione della richiesta di restituzione degli incentivi; nonché ha riproposto la domanda di risarcimento.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha dichiarato inammissibili i primi due motivi d'appello perché nuovi, in violazione dell'art. 104, comma 1, c.p.a., non essendo stati dedotti in primo grado. Ha accolto il terzo motivo: il termine di dieci giorni, decorrente dal 18 giugno 2018, scadeva il 28 giugno 2018 a mezzanotte, poiché il dies a quo non si computa e il dies ad quem si computa. Il GSE ha quindi adottato il provvedimento finale mentre il termine per la partecipazione procedimentale era ancora pendente, precludendo la valutazione delle controdeduzioni e della richiesta di proroga. Il Collegio ha inoltre rilevato che i controlli del GSE devono essere svolti secondo la disciplina vigente alla presentazione dei progetti, in modo proporzionato, partecipato e riferito ai singoli progetti, senza imporre documentazione non prevista dalla normativa applicabile né trasformare il controllo in un'indagine massiva e generalizzata. La disciplina del d.m. 28 dicembre 2012 richiedeva modalità di esecuzione non regolari o non conformi al progetto incidenti sulla quantificazione o erogazione degli incentivi; non era sufficiente la mancata produzione di documenti non obbligatori, in assenza di falsità, non veridicità delle dichiarazioni, inadempimenti o sopravvenuta carenza dei requisiti. La sentenza del TAR è stata riformata e il provvedimento impugnato è stato annullato. La domanda risarcitoria è stata respinta per genericità: la ricorrente non aveva allegato in modo specifico l'evento dannoso, i fatti costitutivi, il nesso causale e gli ulteriori elementi dell'illecito, non potendo rinviare a documenti esterni per individuare la fattispecie di danno. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 104, comma 1, c.p.a.

  Il thema decidendum del giudizio di secondo grado è circoscritto ai motivi dedotti in primo grado con il ricorso introduttivo e con i motivi aggiunti, salva la residua possibilità di proporre motivi aggiunti in appello nei casi previsti dal comma 3.

  Sono inammissibili in appello le censure nuove non dedotte davanti al TAR.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Impone all'amministrazione di agire secondo collaborazione e buona fede; il principio rileva anche nei controlli sugli incentivi.

• art. 14 d.m. 28 dicembre 2012

  Il GSE esegue i necessari controlli per verificare la corretta esecuzione tecnica ed amministrativa dei progetti; l'annullamento dei certificati presuppone modalità di esecuzione non regolari o non conformi al progetto incidenti sulla quantificazione o sull'erogazione degli incentivi.

  Per progetti presentati anteriormente al d.m. 11 gennaio 2017, il controllo deve essere condotto secondo la disciplina del 2012 e non può fondarsi sulla mera mancata produzione di documentazione non prevista.

• art. 14, commi 2 e 3, delibera AEEG EEN 9/11

  L'istante deve conservare documentazione idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato nella scheda di rendicontazione, del rispetto dei requisiti, del numero delle unità fisiche e del possesso delle autorizzazioni o permessi richiesti.

  L'obbligo documentale non legittima richieste relative a documenti non previsti dalla normativa e non può giustificare la decadenza in assenza di falsità o irregolarità sostanziali.

• d.m. 11 gennaio 2017, art. 12

  Il GSE verifica la sussistenza e permanenza dei presupposti e requisiti, la conformità degli interventi, la congruenza tra incentivo e risparmi e la completezza e regolarità della documentazione.

  La disciplina non è applicabile ratione temporis a RVC presentate anteriormente; il suo raffronto con il d.m. 2012 evidenzia l'ampliamento delle ipotesi di violazione rilevante previsto dalla normativa successiva.

• art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011

  È richiamato quale base normativa delle misure conseguenti alle violazioni rilevanti nell'accesso agli incentivi.

• artt. 155 e ss. c.p.c. e art. 2963 c.c.

  Nel computo dei termini a giorni il dies a quo non si computa e il dies ad quem si computa.

  In assenza di disciplina specifica, la regola generale comporta che il termine di dieci giorni decorrente dal 18 giugno scadesse il 28 giugno a mezzanotte.

• art. 40 c.p.a.

  La domanda risarcitoria deve contenere un'allegazione completa e autosufficiente dei fatti costitutivi della pretesa.

• art. 2697 c.c.

  Nell'azione risarcitoria davanti al giudice amministrativo opera pienamente il principio dispositivo: il ricorrente deve allegare e provare gli elementi costitutivi dell'illecito.

• art. 1223 c.c.

  Il danno risarcibile deve costituire conseguenza immediata e diretta della condotta lesiva.

  La domanda deve rappresentare chiaramente la relazione causale tra condotta amministrativa ed evento pregiudizievole.

Massime di principio

• Il termine assegnato dall'amministrazione per le osservazioni partecipative deve essere rispettato integralmente: in assenza di una disciplina speciale, nel computo dei termini a giorni il giorno iniziale non si computa e quello finale si computa; il provvedimento conclusivo adottato prima della scadenza è illegittimo per lesione della partecipazione procedimentale.
• Il GSE può svolgere controlli e chiedere integrazioni documentali necessarie alla verifica dei presupposti degli incentivi, ma deve applicare la disciplina vigente al momento della presentazione del progetto e non può fondare l'annullamento o la decadenza sulla mancata produzione di documenti non previsti dalla normativa applicabile, in assenza di falsità, irregolarità sostanziali, inadempimenti o sopravvenuta carenza dei requisiti.
• I controlli sugli incentivi devono essere proporzionati, svolti in contraddittorio e riferiti ai singoli progetti o richieste; non possono trasformarsi in un controllo massivo e generalizzato sull'intera attività dell'operatore economico.
• In appello sono inammissibili i motivi nuovi rispetto a quelli dedotti nel giudizio di primo grado, salvo i casi eccezionali di motivi aggiunti previsti dall'art. 104, comma 3, c.p.a.
• La domanda risarcitoria davanti al giudice amministrativo deve allegare già nell'atto introduttivo, in modo specifico e autosufficiente, la condotta illecita, l'evento dannoso, il nesso causale e gli altri elementi costitutivi della responsabilità; la successiva prova può riguardare soltanto fatti già compiutamente allegati.

Come è indicizzato