Sentenza n. 7602/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La società ha chiesto l’ottemperanza alla sentenza del Consiglio di Stato, Sezione VI, n. 10045 del 16 novembre 2022, che aveva annullato la precedente sanzione AGCM per tardività dell’azione amministrativa e decadenza dal potere sanzionatorio. L’AGCM, con provvedimento adottato il 19 febbraio 2026, ha nuovamente sanzionato la società per le stesse condotte, relative alla gestione delle istanze di prescrizione biennale degli utenti e dei successivi reclami e tentativi di conciliazione, sostenendo che i successivi orientamenti della Corte di giustizia, in particolare la sentenza 30 gennaio 2025, C-510/23, consentissero di superare l’effetto preclusivo della violazione dell’art. 14 della l. 689/1981. La ricorrente ha dedotto la nullità del nuovo provvedimento per violazione del giudicato. L’AGCM ha inoltre invocato l’effetto conformativo e la formazione progressiva del giudicato e ha sostenuto che l’interpretazione della Corte di giustizia impedisse di applicare la disciplina nazionale dei termini.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso e dichiarato nullo, ai sensi dell’art. 21-septies della l. 241/1990, il provvedimento AGCM del 19 febbraio 2026. La sentenza del 2022 aveva definitivamente accertato la decadenza dal potere sanzionatorio per una pluralità di ragioni autonome: violazione del termine di 90 giorni dell’art. 14 della l. 689/1981, violazione del termine di 180 giorni previsto dall’art. 6 del regolamento AGCM del 2015 e irragionevole durata della fase preistruttoria. Il giudicato aveva quindi precluso la riedizione del potere sanzionatorio sui medesimi fatti storici; non residuava un effetto conformativo che consentisse all’amministrazione di reiterare la sanzione. I successivi orientamenti della Corte di giustizia non rimettono in discussione una decisione nazionale definitiva: il diritto UE tutela la stabilità del giudicato e non impone di disapplicare le norme processuali interne che gli attribuiscono forza vincolante. Inoltre, la pronuncia europea richiamata dall’AGCM non incideva sugli autonomi fondamenti del giudicato relativi al termine regolamentare e all’irragionevole durata della preistruttoria. Nel caso concreto l’AGCM non aveva giustificato una preistruttoria durata 2 anni e 4 mesi, pur disponendo almeno dalla fine del 2019 di elementi sufficienti per avviare il procedimento, iniziato soltanto il 7 luglio 2020. È stata dichiarata inammissibile, perché tardiva, la memoria dell’AGCM depositata il 6 ottobre 2026. L’AGCM è stata condannata alle spese, liquidate in 5.000 euro oltre accessori e rimborso del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 114 c.p.a.

  Parte ricorrente chiede l’ottemperanza alla sentenza indicata in epigrafe, con la quale la Sezione ha annullato il provvedimento sanzionatorio n. 28509/2020 adottato dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato.

  La disposizione costituisce la base processuale dell’azione di ottemperanza volta a far rispettare gli effetti vincolanti della sentenza definitiva.

• art. 21-septies l. 241/1990

  Il provvedimento prot. n. 31868, adottato nell’adunanza del 19 febbraio 2026, è nullo per violazione del giudicato portato dalla sentenza indicata in epigrafe alla stregua dell’art. 21-septies della l. n. 241/1990.

  È nullo il provvedimento amministrativo che riedita il potere in contrasto con un giudicato che ne ha definitivamente escluso la permanenza e precluso il nuovo esercizio sui medesimi fatti.

• art. 14 l. 689/1981

  In primo luogo, rilevando che l’avvio del procedimento era intervenuto tardivamente sia prendendo a riferimento il termine previsto dalla disposizione normativa di cui all’art. 14 della l. n. 689/1981, sia quello previsto dalla disposizione regolamentare di cui all’art. 6 del Regolamento di AGCM del 2015.

  Nel caso concreto la violazione del termine perentorio previsto dall’art. 14 era uno dei fondamenti autonomi della precedente declaratoria di decadenza dal potere sanzionatorio, ormai coperta dal giudicato.

• art. 6 del Regolamento AGCM del 2015

  La sentenza si esprime chiaramente nel senso del «il manifesto superamento dei termini consentiti ai fini della contestazione e della permanenza della potestà amministrativa», dovendosi per l’effetto concludere che il giudicato formatosi con tale pronuncia ha definitivamente precluso la riedizione del potere sui medesimi fatti storici.

  La violazione del termine regolamentare di 180 giorni, quale autonomo fondamento della decadenza già accertata, impedisce la riedizione del potere sanzionatorio sui medesimi fatti.

• art. 6 CEDU

  In ogni caso, anche a prescindere dalla natura perentoria dei termini normativi e regolamentari appena indicati, in quanto «non potrebbe giustificarsi, sul piano della logica e della ragionevolezza, il compimento di una attività di preistruttoria che si dilunghi a tal punto… dal finire per essere in contrasto con i parametri fondamentali del diritto Cedu (art. 6) non meno che del diritto UE (art. 41 Carta dei diritti fondamentali)».

  La durata irragionevole della preistruttoria, valutata nel giudicato presupposto anche alla luce delle garanzie convenzionali, concorreva autonomamente a fondare la decadenza dal potere.

• art. 41 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

  In ogni caso, anche a prescindere dalla natura perentoria dei termini normativi e regolamentari appena indicati, in quanto «non potrebbe giustificarsi, sul piano della logica e della ragionevolezza, il compimento di una attività di preistruttoria che si dilunghi a tal punto… dal finire per essere in contrasto con i parametri fondamentali del diritto Cedu (art. 6) non meno che del diritto UE (art. 41 Carta dei diritti fondamentali)».

  Il principio di buona amministrazione e di tempestività richiamato nel giudicato presupposto contribuiva a qualificare come illegittima la protrazione irragionevole della preistruttoria.

• art. 27, comma 3, d.lgs. 206/2005

  Con comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 27, co. 3, del d.lgs. 6 settembre 2005, n. 206, l’AGCM ha avviato nei confronti della ricorrente il procedimento istruttorio PS11564B, al fine di sanzionare le medesime condotte già oggetto del precedente provvedimento poi annullato da questo Consiglio.

  La disposizione è indicata quale base dell’avvio del procedimento sanzionatorio, ma non consente di rieditare il potere dopo che il giudicato ne ha definitivamente precluso l’esercizio sui medesimi fatti.

Massime di principio

• Quando una sentenza passata in giudicato accerta la decadenza dell’amministrazione dal potere sanzionatorio rispetto a determinati fatti e ne esclude la permanenza, l’amministrazione non può rieditare il potere adottando una nuova sanzione per le medesime condotte e il medesimo periodo; il nuovo provvedimento è nullo per violazione del giudicato.
• Il giudicato che fonda la decadenza dal potere su più ragioni autonome preclude la riedizione del potere anche se un orientamento giurisprudenziale sopravvenuto incide soltanto su uno dei fondamenti della decisione: restano vincolanti le autonome ragioni non superate.
• Una successiva pronuncia della Corte di giustizia non rimette in discussione una decisione nazionale ormai definitiva, poiché il diritto dell’Unione non impone di disapplicare le norme processuali interne che attribuiscono forza di giudicato alle decisioni definitive.
• La durata irragionevole della fase preistruttoria può concorrere a determinare la consumazione del potere amministrativo quando il ritardo non sia giustificato e comprima le garanzie di difesa; il giudicato che accerta tale preclusione impedisce una nuova sanzione per i medesimi fatti.

Come è indicizzato