Sentenza n. 3534/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza del TAR deducendo: nullità per difetto assoluto o apparenza della motivazione; violazione del contraddittorio e del diritto di difesa, per l’utilizzo di una memoria comunale ritenuta tardiva; travisamento dei presupposti, difetto di istruttoria e contraddittorietà delle valutazioni amministrative; riproposizione dei motivi di primo grado relativi alla violazione delle garanzie partecipative e al difetto di motivazione del provvedimento comunale. La controversia riguardava la dichiarazione di inefficacia della SCIA presentata per interventi su una ex cisterna romana situata in area agricola e sottoposta a vincolo paesaggistico. Il Comune aveva ritenuto ostativi: la presenza di altri manufatti abusivi sulle particelle limitrofe; un presunto ampliamento volumetrico derivante dallo sbancamento del terrapieno; un cambio di destinazione d’uso da cisterna a deposito agricolo, desunto anche dalle aperture sulle pareti; la necessità di autorizzazione sismica; la non assoggettabilità di alcune opere al regime della SCIA e la necessità del permesso di costruire. La società ha contestato la riferibilità dei manufatti abusivi all’intervento segnalato, la stessa esistenza dell’ampliamento e del cambio d’uso, la natura storica delle modifiche e delle aperture, nonché la necessità dell’autorizzazione sismica e del permesso di costruire.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto il motivo relativo alla nullità della sentenza, ritenendo che il TAR avesse esposto con sufficiente chiarezza le ragioni della decisione. Ha ritenuto irrilevante, anziché fondato, il motivo sulla violazione dei termini processuali per il deposito della memoria comunale, poiché la ratio decidendi della sentenza di primo grado si fondava su elementi già contenuti nel provvedimento impugnato e non introdotti tardivamente; le ulteriori considerazioni della sentenza costituivano argomenti aggiuntivi non indispensabili. Ha invece accolto parzialmente il motivo relativo alla legittimità della dichiarazione di inefficacia della SCIA. La presenza di altri manufatti abusivi sull’area non poteva costituire, di per sé, ragione ostativa, poiché la SCIA riguardava un manufatto distinto e non era stata dimostrata alcuna interferenza funzionale o materiale. L’ampliamento volumetrico risultava incerto, considerata la stratificazione storica dell’immobile, l’assenza di un sicuro parametro originario e la possibile derivazione delle modifiche da interventi autorizzati di messa in sicurezza del costone e del manufatto; la relazione di verificazione aveva espresso la causalità in termini probabilistici, insufficienti a fondare l’addebito. Anche il presunto cambio di destinazione d’uso non era stato dimostrato in modo univoco: le aperture potevano costituire innovazioni, ma anche elementi preesistenti o il ripristino di una configurazione storica. Venuti meno questi tre elementi come ragioni decisive, restavano da valutare le ulteriori contestazioni comunali, relative all’autorizzazione sismica, alla necessità del permesso di costruire e all’eventuale esclusione di alcune opere dall’Allegato A del d.P.R. 31/2017. Il Comune dovrà quindi rideterminarsi, verificando puntualmente il regime edilizio e autorizzatorio delle singole opere e motivando quali interventi richiedano il permesso di costruire, quali siano assentibili con SCIA e perché non siano riconducibili alle opere escluse dall’autorizzazione paesaggistica ordinaria. Gli ulteriori motivi sulle garanzie partecipative e sul difetto di motivazione sono stati dichiarati improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse. L’appello è stato accolto nei limiti indicati, con compensazione integrale delle spese di entrambi i gradi.

Norme richiamate

• art. 66 c.p.a.

  verificazione ex art. 66 c.p.a.

  La verificazione è stata disposta per accertare lo stato dei luoghi, la legittimità delle preesistenze e le opere eseguite sull’immobile.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  termine di cui all’art. 73, comma 1, c.p.a.

  La contestazione della tardività della memoria comunale è stata ritenuta irrilevante, poiché la decisione di primo grado non si fondava essenzialmente su elementi nuovi introdotti con tale memoria.

• art. 157 d.lgs. 42/2004

  parte terza del D. Lgs. 42/2004, art. 157

  Il Comune aveva richiamato la sottoposizione dell’area al regime paesaggistico derivante dal vincolo esistente.

• art. 27 d.lgs. 42/2004

  art. 27 del D. Lgs. n. 42 del 2004

  La società ne aveva invocato l’applicabilità agli interventi urgenti e provvisori di messa in sicurezza; la sentenza non definisce direttamente la questione.

• art. 33, ultimo comma, d.lgs. 42/2004

  art. 33, ultimo comma, del codice dei beni culturali e del paesaggio

  La società lo aveva richiamato in relazione agli interventi urgenti e transitori; la sentenza non ne fa applicazione diretta.

• art. 21, comma 3, regolamento edilizio del Comune di Napoli

  art. 21, comma 3, del regolamento edilizio della città di Napoli

  Il Comune lo aveva utilizzato per negare la possibilità di assentire ulteriori interventi in assenza di prova della legittimità delle preesistenze; il Consiglio di Stato ha ritenuto non adeguatamente istruito e motivato il fondamento fattuale dell’applicazione.

• art. 37 d.P.R. 380/2001

  ex art. 37 del d.P.R. n. 380/2001

  La società lo ha invocato sostenendo che l’eventuale mancanza della SCIA avrebbe comportato una sanzione pecuniaria; la sentenza non decide direttamente tale profilo.

• art. 94-bis, comma 4, d.P.R. 380/2001

  art. 94-bis, comma 4, del d.P.R. 380/2001

  La società lo ha richiamato per sostenere che gli interventi fossero di minore o priva rilevanza ai fini sismici; il Comune dovrà rivalutare la necessità dell’autorizzazione sismica.

• d.P.R. 31/2017, Allegato A

  allegato A di tale regolamento

  Il Comune dovrà specificare quali opere non rientrino nell’Allegato A e motivare il regime autorizzatorio applicabile alle singole opere residue.

Massime di principio

• Quando una SCIA riguarda un manufatto determinato e autonomo, la presenza di abusi edilizi su altri manufatti dell’area non può costituire, da sola, ragione ostativa all’efficacia della segnalazione; occorre dimostrare una concreta interferenza materiale o funzionale tra le preesistenze contestate e l’intervento segnalato.
• In presenza di un manufatto di elevata vetustà e caratterizzato da stratificazioni storico-architettoniche, l’amministrazione non può fondare la dichiarazione di inefficacia della SCIA su un presunto ampliamento volumetrico senza ricostruire con adeguata istruttoria la consistenza originaria dell’immobile e il rapporto causale tra le modifiche riscontrate e l’attività del proprietario.
• Quando le modifiche di un manufatto possono essere spiegate sia come trasformazioni abusive sia come conseguenza di interventi autorizzati di messa in sicurezza o di ripristino, una causalità espressa soltanto in termini probabilistici non è sufficiente a sostenere una determinazione amministrativa sfavorevole; l’amministrazione deve svolgere ulteriori approfondimenti, ove esperibili.
• Il presunto mutamento di destinazione d’uso non può essere desunto in modo univoco da singoli elementi edilizi, come la presenza di aperture, se la storia costruttiva dell’immobile rende plausibile che tali elementi siano preesistenti o riconducibili a una configurazione originaria; occorre una prova concreta dell’effettiva innovazione e della nuova funzione impressa al manufatto.
• Quando la dichiarazione di inefficacia della SCIA si fonda su una pluralità di ragioni, l’eliminazione giudiziale di alcune motivazioni non determina automaticamente la caducazione definitiva dell’atto se residuano ulteriori profili ostativi; l’amministrazione deve però rideterminarsi con una motivazione puntuale sul regime edilizio, sismico e paesaggistico delle singole opere.

Come è indicizzato