Sentenza n. 7542/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

ENAC ha appellato la sentenza del TAR Lazio che aveva annullato il Regolamento Rev. 1 sui depositi carburante avio. Ha dedotto: 1) l’erronea qualificazione dei depositi come infrastrutture funzionali ai servizi di assistenza a terra liberalizzati, sostenendo che si tratterebbe invece di infrastrutture aeroportuali essenziali e distinguendo il profilo statico della gestione infrastrutturale da quello dinamico dei servizi; ha inoltre sostenuto che riorganizzazione e centralizzazione sarebbero fasi autonome e che la centralizzazione sarebbe soltanto eventuale e successiva; 2) l’esistenza di un potere regolatorio tecnico di ENAC, fondato sulla normativa del codice della navigazione, sul d.lgs. 250/1997 e sullo Statuto dell’Ente; 3) l’insussistenza di violazioni della libertà d’iniziativa economica, della concorrenza, della proporzionalità e dell’affidamento degli operatori, nonché l’asserito sconfinamento del TAR nel merito delle scelte discrezionali; 4) l’assenza di violazioni dei principi di certezza, chiarezza e prevedibilità; 5) l’erroneità della condanna alle spese. Le società appellate hanno eccepito l’inammissibilità dell’appello per acquiescenza, richiamando la pubblicazione da parte di ENAC di un avviso relativo all’esecuzione della sentenza.

La decisione

L’eccezione di acquiescenza è stata respinta: l’esecuzione della sentenza, anche mediante pubblicazione di un avviso, non prova di per sé la rinuncia all’appello in assenza di una dichiarazione espressa o di un comportamento complessivo inequivocabilmente incompatibile con la volontà di impugnare. Nel merito, l’appello è stato respinto. Il primo motivo è infondato: la distinzione fra profilo statico e dinamico non trova riscontro normativo e, comunque, i depositi ricadono nella disciplina del d.lgs. 18/1999; la centralizzazione non può derivare automaticamente dalla riorganizzazione, ma richiede la procedura prevista dall’art. 9, con consultazione del Comitato degli utenti e confronto con il gestore, oltre all’accertamento delle tassative condizioni che la giustificano. La lettura sistematica del Regolamento dimostra invece che acquisto, gestione esclusiva e rimozione dei depositi eccedenti producono già nella fase di riorganizzazione gli effetti sostanziali della centralizzazione, rendendo le fasi non realmente autonome e l’esito sostanzialmente obbligato; tali effetti sono inoltre assistiti da sanzioni. Il secondo motivo è infondato: anche ammettendo un potere di regolazione tecnica di ENAC, il regolamento, fonte secondaria, non può contrastare con la disciplina primaria del d.lgs. 18/1999 né con il primato del diritto europeo e le finalità di liberalizzazione. Il terzo motivo è infondato: la limitazione della libertà d’iniziativa economica richiede sia una giustificazione sostanziale di utilità sociale sia una base legislativa; nel caso concreto le generiche esigenze di continuità del servizio e la normativa invocata non giustificano una misura generale, non differenziata e priva di adeguata valutazione dell’impatto economico. È inoltre leso il principio di proporzionalità e l’affidamento degli operatori a continuare a operare in un mercato aperto alla concorrenza; il sindacato giurisdizionale sulle scelte discrezionali resta possibile rispetto a logicità, ragionevolezza e proporzionalità. Il quarto motivo è infondato, perché la disciplina della riorganizzazione converge sulla gestione esclusiva, in contraddizione con la finalità dichiarata e tale da ingenerare incertezza e imprevedibilità. Il quinto motivo sulle spese è travolto dalla soccombenza. È stata confermata la sentenza di primo grado; ENAC è stata condannata alle spese d’appello in favore di ciascuna controparte costituita, liquidate in 3.000 euro ciascuna, oltre oneri di legge.

Norme richiamate

• art. 9 d.lgs. 18/1999

  La centralizzazione dovrebbe essere condotta all’esito di una procedura - quella appunto delineata dall’art. 9 del d.lgs. n. 18 del 1999, non posta in essere nel caso di specie - in cui non si può prescindere dalla consultazione del Comitato degli utenti, né tanto meno da un confronto diretto con il singolo gestore aeroportuale.

  La centralizzazione delle infrastrutture non duplicabili richiede la procedura prevista dalla legge, con consultazione del Comitato degli utenti e confronto diretto con il gestore aeroportuale; non può essere prodotta automaticamente da una riorganizzazione regolamentare.

• art. 9 d.lgs. 18/1999

  Inoltre, dal tenore letterale della norma si evince che la centralizzazione non è indiscriminata, ma è legittima solo in tassative ipotesi e cioè quando la complessità delle infrastrutture, il costo o l’impatto ambientale delle stesse non ne consentono la suddivisione o duplicazione.

  La centralizzazione è ammessa soltanto quando ricorrano le condizioni tassative legate alla complessità, al costo o all’impatto ambientale che impediscono la suddivisione o duplicazione delle infrastrutture.

• art. 41 Cost.

  Tale assunto è confermato dagli insegnamenti della giurisprudenza costituzionale, la quale subordina la legittimità della limitazione della libertà di iniziativa economica alla soddisfazione di due requisiti: quello sostanziale da un lato, ossia l’utilità sociale, e quello formale dall’altro, cioè la riserva di legge (così Corte costituzionale, sentenza 6 febbraio 1962, n. 4).

  Una limitazione della libertà d’iniziativa economica deve essere sorretta sia da una finalità sostanziale di utilità sociale sia da una base legislativa.

• art. 41 Cost.

  Nella fattispecie in questione, il principio di proporzionalità risulta compromesso da un siffatto regolamento che per natura non può e non riesce a diversificare a seconda delle specifiche dinamiche e delle specifiche esigenze ricorrenti negli aeroporti nazionali.

  Una disciplina regolamentare generalizzata che incide sulla libertà economica è sproporzionata quando non differenzia la misura in relazione alle specifiche dinamiche ed esigenze dei singoli aeroporti.

• artt. 101 e 102 TFUE

  Il potere regolamentare deve essere esercitato in ossequio al principio del primato del diritto europeo, sicché risulta evidente il cortocircuito che viene a crearsi a causa di un regolamento che, a dispetto delle finalità perseguite dalla normativa europea, comprima e deprima sensibilmente la concorrenza inerente alla gestione dei depositi di carburante.

  Il potere regolamentare nazionale deve rispettare il primato del diritto europeo e non può tradursi in una significativa compressione della concorrenza nel settore disciplinato.

• artt. 687 e 705 cod. nav.; artt. 2 e 8 d.lgs. 250/1997; art. 2 Statuto ENAC

  Il regolamento costituisce infatti una fonte secondaria e il potere da cui esso promana non può comunque confliggere con le fonti di rango primario, quale è il decreto legislativo n. 18 del 1999.

  L’eventuale potere regolatorio di ENAC, anche se fondato sulla disciplina del settore aeroportuale, incontra il limite della gerarchia delle fonti e non può derogare o contraddire la normativa primaria.

Massime di principio

• L’esecuzione di una sentenza di primo grado da parte dell’amministrazione soccombente non integra, da sola, acquiescenza e non preclude l’appello: occorre una dichiarazione espressa di accettazione oppure un comportamento complessivo dal quale la rinuncia all’impugnazione risulti inequivocabilmente.
• La centralizzazione di infrastrutture aeroportuali soggette alla disciplina dei servizi di assistenza a terra non può essere realizzata automaticamente mediante una riorganizzazione regolamentare: richiede la procedura prevista dall’art. 9 del d.lgs. 18/1999, inclusi il confronto con il gestore e la consultazione del Comitato degli utenti, nonché l’accertamento delle condizioni tassative che rendono impossibile la suddivisione o duplicazione dell’infrastruttura.
• Un regolamento che formalmente distingue riorganizzazione e centralizzazione deve essere valutato secondo i suoi effetti sostanziali: se obbliga il gestore ad acquisire i depositi, attribuisce la gestione esclusiva e impone la rimozione dei depositi residui, producendo già nella fase iniziale gli effetti della centralizzazione, non può eludere la procedura legale prescritta per quest’ultima.
• Il potere regolamentare di un’autorità amministrativa, anche quando sussistente in ambito tecnico, è subordinato alle fonti primarie e al diritto dell’Unione europea e non può contraddire la disciplina legislativa di liberalizzazione né comprimere sensibilmente la concorrenza.
• La limitazione della libertà d’iniziativa economica richiede una base legislativa e una giustificazione sostanziale di utilità sociale; una misura regolamentare generale, non sostenuta da criticità adeguatamente accertate e priva di una valutazione dell’impatto economico e delle specificità dei diversi contesti, può risultare sproporzionata.
• La discrezionalità amministrativa non esclude il sindacato del giudice sulla logicità, ragionevolezza e proporzionalità dell’azione amministrativa.

Come è indicizzato