Sentenza n. 151/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

L'Autorità ha agito ai sensi dell'art. 21-bis della legge n. 287/1990 contro il Comune, contestando il mancato adeguamento al parere motivato adottato il 6 novembre 2024. Il parere riguardava l'acquisizione dell'intero capitale di una società operativa da parte di una controllata di una società in house quotata, partecipata dal Comune insieme ad altri enti locali. Secondo l'Autorità, l'operazione aveva determinato una partecipazione indiretta del Comune nella società acquisita senza la previa adozione della deliberazione consiliare prevista dagli artt. 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016, senza la motivazione analitica richiesta dall'art. 5 del medesimo decreto e senza la trasmissione dell'atto all'Autorità e alla Corte dei conti. La censura unica dedotta riguardava la violazione delle norme a tutela della concorrenza e del mercato, degli artt. 3, 41 e 117 Cost. e degli artt. 5, 7 e 8 del T.U.S.P. Il Comune e la società controinteressata hanno eccepito l'inammissibilità dell'azione, sostenendo che l'art. 21-bis consentirebbe soltanto l'impugnazione di atti e non l'azione avverso il silenzio, che non vi sarebbe un obbligo azionabile di provvedere e che l'operazione, già perfezionata, renderebbe inutile l'adozione successiva della deliberazione. Nel merito hanno sostenuto l'inapplicabilità degli obblighi del T.U.S.P. alle amministrazioni socie di società quotate e l'autonomia gestionale della società in house.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente ritenuto ammissibile l'azione. L'art. 21-bis della legge n. 287/1990 attribuisce all'Autorità una legittimazione straordinaria non limitata all'azione di annullamento, ma estesa alle azioni previste dal processo amministrativo, compresa l'azione avverso il silenzio, quando l'inerzia amministrativa violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza. L'operazione già perfezionata non elimina l'interesse ad agire: l'adozione della deliberazione resta necessaria per ripristinare il controllo previsto dalla legge e l'inefficacia del contratto derivante dall'art. 8, comma 2, del T.U.S.P. riguarda gli effetti negoziali dell'operazione, non limita il potere dell'Autorità di contestare l'omessa adozione dell'atto amministrativo prodromico. Nel merito, il ricorso è stato accolto. Il TAR ha interpretato l'art. 1, comma 5, del T.U.S.P. nel senso che l'esonero riferito alle società quotate riguarda le disposizioni destinate direttamente a tali società e non gli obblighi posti a carico delle amministrazioni pubbliche socie. Pertanto, anche quando la partecipazione sia acquisita indirettamente tramite una società quotata o una società da essa controllata, l'amministrazione deve adottare una deliberazione conforme agli artt. 7 e 8 del T.U.S.P., analiticamente motivata ai sensi dell'art. 5 e trasmessa all'Autorità e alla Corte dei conti. L'obbligo sussiste a maggior ragione quando l'acquisto sia effettuato da una controllata di una società in house, poiché l'operazione costituisce una decisione significativa che incide sulla partecipazione indiretta degli enti locali e non può essere sottratta al controllo analogo congiunto. Il TAR ha dichiarato illegittima l'inerzia del Comune, ha annullato l'eventuale nota di riscontro negativo al parere motivato e ha condannato il Comune ad adottare, entro sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, la deliberazione di approvazione dell'operazione, analiticamente motivata ai sensi dell'art. 5 del T.U.S.P., trasmettendola successivamente all'Autorità. Le spese sono state compensate per la novità e particolarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21-bis l. 287/1990

  l'Autorità garante della concorrenza e del mercato è legittimata ad agire in giudizio contro gli atti amministrativi generali, i regolamenti ed i provvedimenti di qualsiasi amministrazione pubblica che violino le norme a tutela della concorrenza e del mercato

  La legittimazione straordinaria dell'Autorità comprende, oltre all'azione di annullamento, anche l'azione avverso il silenzio e la condanna dell'amministrazione a provvedere, quando l'inerzia violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza.

• art. 1, comma 5, d.lgs. 175/2016

  le disposizioni del presente decreto si applicano, solo se espressamente previsto, alle società quotate, come definite dall'articolo 2, comma 1, lettera p), nonché alle società da esse controllate

  La clausola derogatoria riguarda le disposizioni del T.U.S.P. destinate direttamente alle società quotate e non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi previsti dal decreto.

• art. 5, commi 1 e 2, d.lgs. 175/2016

  l'atto deliberativo ... di acquisto di partecipazioni, anche indirette, da parte di amministrazioni pubbliche in società già costituite deve essere analiticamente motivato

  La deliberazione deve dimostrare la necessità della partecipazione per le finalità istituzionali, la convenienza economica, la sostenibilità finanziaria e la compatibilità con efficienza, efficacia ed economicità.

• art. 5, comma 3, d.lgs. 175/2016

  l'atto deliberativo di costituzione della società o di acquisizione della partecipazione diretta o indiretta ... [è inviato] all'Autorità garante della concorrenza e del mercato ... e alla Corte dei conti

  La deliberazione relativa all'acquisizione, anche indiretta, deve essere trasmessa all'Autorità e alla Corte dei conti per i controlli previsti dalla legge.

• art. 7, commi 1 e 2, d.lgs. 175/2016

  la deliberazione di partecipazione di un'amministrazione pubblica alla costituzione di una società è adottata con ... deliberazione del consiglio comunale, in caso di partecipazioni comunali ... l'atto deliberativo è redatto in conformità a quanto previsto all'articolo 5, comma 1

  Per le partecipazioni comunali è necessaria una deliberazione consiliare, redatta con la motivazione analitica richiesta dall'art. 5.

• art. 8, commi 1, 2 e 3, d.lgs. 175/2016

  le operazioni ... che comportino l'acquisto da parte di un'amministrazione pubblica di partecipazioni in società già esistenti sono deliberate secondo le modalità di cui all'articolo 7, commi 1 e 2

  L'acquisto di partecipazioni anche indirette in società già esistenti richiede la deliberazione prevista dagli artt. 7 e 5; la disciplina si applica anche alle società quotate nei casi previsti dalla norma. L'inefficacia del contratto per mancanza o invalidità dell'atto deliberativo non esclude l'interesse a contestare l'inerzia amministrativa.

• art. 21, comma 1, l. 287/1990

  Allo scopo di contribuire ad una più completa tutela della concorrenza e del mercato, l'Autorità individua i casi di particolare rilevanza

  La legittimazione dell'Autorità è funzionale alla tutela della concorrenza e del corretto funzionamento del mercato e non costituisce un generalizzato controllo di legittimità.

• art. 117, comma 3, c.p.a.

  Richiamato nella domanda dell'Autorità per la possibile nomina di un commissario ad acta; la sentenza ha ordinato direttamente al Comune di provvedere entro il termine assegnato.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  Utilizzato per la conversione dal rito camerale dell'azione avverso il silenzio al rito abbreviato.

• art. 87, comma 2, c.p.a.

  Individuato come rito camerale applicabile all'azione avverso il silenzio, poi sostituito nel caso concreto dal rito abbreviato.

• art. 119 c.p.a.

  Ritenuto applicabile ai giudizi promossi dall'Autorità ai sensi dell'art. 21-bis della legge n. 287/1990, indipendentemente dalla concreta configurazione del petitum.

• art. 12 disposizioni sulla legge in generale

  nell'applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore

  Il criterio letterale costituisce il criterio primario di interpretazione; gli altri criteri assumono rilievo solo in presenza di ambiguità dell'enunciato.

• art. 101 Cost.

  i giudici sono soggetti soltanto alla legge

  Ribadisce il dovere del giudice di applicare il significato testuale della legge, salvo il ricorso ai meccanismi costituzionali o al primato del diritto dell'Unione europea.

• art. 2, comma 1, lett. p), d.lgs. 175/2016

  Richiamato per qualificare come società quotata la società che emette in continuità strumenti finanziari quotati su mercati regolamentati.

Massime di principio

• La legittimazione straordinaria attribuita all'Autorità garante della concorrenza e del mercato dall'art. 21-bis della legge n. 287/1990 non è limitata all'impugnazione di atti amministrativi, ma comprende l'azione avverso il silenzio e la condanna a provvedere quando l'inerzia di un'amministrazione violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza e del mercato.
• La clausola dell'art. 1, comma 5, del d.lgs. n. 175/2016, secondo cui il Testo unico si applica alle società quotate solo se espressamente previsto, riguarda le disposizioni aventi come destinatari diretti le società quotate e non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi previsti dal Testo unico.
• Quando un'amministrazione pubblica acquisisce, anche indirettamente, una partecipazione in una società già costituita, deve adottare la deliberazione prevista dagli artt. 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016, analiticamente motivata ai sensi dell'art. 5 e trasmessa all'Autorità garante della concorrenza e del mercato e alla Corte dei conti, anche se l'acquisizione avviene per il tramite di una società quotata o di una società da essa controllata.
• L'acquisto, da parte di una controllata di una società in house direttamente partecipata da enti locali, dell'intero capitale di un'ulteriore società costituisce una decisione significativa che incide sulle partecipazioni indirette degli enti locali e non può essere autonomamente sottratta al controllo analogo congiunto; occorre una deliberazione degli enti soci con motivazione analitica sulla necessità, convenienza economica, sostenibilità finanziaria ed efficienza dell'operazione.
• Il perfezionamento dell'operazione societaria e l'eventuale inefficacia del contratto per mancanza o invalidità dell'atto deliberativo non fanno venir meno l'interesse dell'Autorità a contestare l'inerzia dell'amministrazione e a ottenere l'adozione dell'atto amministrativo prodromico, necessario per assicurare i controlli anticoncorrenziali e contabili previsti dalla legge.

Come è indicizzato