Sentenza n. 174/2026 - Salerno, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ricorrente ha impugnato l’ordinanza comunale di rimozione dell’impianto, deducendo, in primo luogo, l’erronea qualificazione dell’area come bene demaniale e sostenendo che il rapporto di godimento derivasse da un contratto di locazione, tacitamente rinnovato fino al 2029, anziché da una concessione amministrativa. Ha denunciato travisamento dei fatti, erroneità dei presupposti, carenza di istruttoria, difetto di motivazione, contraddittorietà, sviamento, sproporzione, illogicità e ingiustizia manifesta. In secondo luogo, ha lamentato la violazione degli artt. 1 e 3 l. 241/1990, degli artt. 41 e 97 Cost., dell’art. 1, commi 100 e seguenti, l. 124/2017 e dell’art. 21-nonies l. 241/1990, assumendo che il Comune avesse autorizzato gli interventi di adeguamento dell’impianto e avesse quindi riconosciuto la legittimità della sua occupazione, senza motivare adeguatamente la successiva incompatibilità dell’impianto con la normativa vigente. Infine, ha dedotto la violazione della partecipazione procedimentale, della buona fede, della leale collaborazione, del legittimo affidamento e del principio di proporzionalità, valorizzando il pagamento protratto dei canoni e l’assenza di contestazioni comunali per lungo tempo. La controinteressata ha eccepito il difetto di giurisdizione e l’inammissibilità per omessa notifica; il Comune e il Ministero dell’Interno si sono costituiti chiedendo il rigetto.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione, ritenendo che l’accertamento incidentale della natura pubblica o privata dell’area e la qualificazione del rapporto fossero questioni pregiudiziali, ma non esaurissero l’oggetto del giudizio, centrato sulla legittimità dell’esercizio dei poteri di autotutela possessoria ex art. 823 c.c. Non ha esaminato l’eccezione di inammissibilità per omessa notifica al controinteressato, ritenendola assorbita dall’infondatezza del ricorso. Nel merito, il Collegio ha ritenuto decisivo che, nonostante gli incombenti istruttori, non fosse stata prodotta alcuna prova documentale di un valido titolo, tuttora efficace, legittimante l’occupazione dell’area. La documentazione non consentiva di individuare con certezza né un contratto di locazione né un provvedimento concessorio, né risultava un rinnovo scritto valido. Il TAR ha ribadito che, sia per la concessione di suolo pubblico sia per la locazione di un bene patrimoniale disponibile dell’ente, è necessaria la forma scritta, a pena di nullità, con esplicita manifestazione della volontà negoziale dell’amministrazione; non sono sufficienti comportamenti concludenti, pagamenti o manifestazioni implicite. Ha inoltre accertato che l’area era parte del demanio stradale comunale, trovandosi all’incrocio di strade pubbliche e sulla relativa cuspide. Le aree di servizio costituiscono pertinenze del demanio stradale ai sensi dell’art. 24, commi 4 e 5, d.lgs. 285/1992 e partecipano del regime demaniale, che può cessare solo mediante un espresso procedimento di sdemanializzazione. L’assenza di un titolo valido e di un provvedimento di sdemanializzazione legittimava quindi l’esercizio dei poteri di autotutela possessoria. Sono state ritenute irrilevanti sia le autorizzazioni comunali agli interventi di adeguamento dell’impianto sia l’incameramento per anni di canoni e oneri, perché tali circostanze non superavano la natura demaniale dell’area né provavano l’esistenza di un titolo attuale ed efficace. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. Le spese sono state compensate per la difficoltà ricostruttiva della vicenda.

Norme richiamate

• art. 8 c.p.a.

  La natura pubblica o privata dell’area e la qualificazione del rapporto possono essere accertate incidentalmente quando costituiscono questioni pregiudiziali rispetto alla domanda di annullamento.

• art. 823 c.c.

  L’amministrazione può esercitare poteri di autotutela possessoria a tutela dei beni demaniali; nel caso concreto, l’assenza di un valido titolo di occupazione dell’area non impediva l’esercizio di tali poteri.

• artt. 822 e 824 c.c.

  Le strade appartenenti agli enti pubblici rientrano nel demanio pubblico e il relativo regime si estende alle pertinenze demaniali.

• art. 24, commi 4 e 5, d.lgs. 285/1992

  Sono pertinenze di servizio le aree di servizio, con i relativi manufatti per il rifornimento ed il ristoro degli utenti, le aree di parcheggio, le aree ed i fabbricati per la manutenzione delle strade o comunque destinati dall'ente proprietario della strada in modo permanente ed esclusivo al servizio della strada e dei suoi utenti. Le pertinenze costituite da aree di servizio, da aree di parcheggio e da fabbricati destinate al ristoro possono appartenere anche a soggetti diversi dall'ente proprietario ovvero essere affidate dall'ente proprietario in concessione a terzi secondo le condizioni stabilite dal regolamento.

  Le aree di servizio sono pertinenze del demanio stradale e possono essere affidate a privati soltanto secondo un valido titolo concessorio.

• art. 1, commi 112 e 113, l. 124/2017

  La precedente autorizzazione comunale degli interventi di adeguamento dell’impianto alla normativa non dimostra, di per sé, l’esistenza di un titolo valido ed efficace per l’occupazione dell’area.

• artt. 1, 3 e 7 l. 241/1990

  Le censure relative a motivazione, istruttoria, partecipazione e buona fede non sono state esaminate nel merito perché ritenute non dirimenti, una volta accertata l’assenza di un valido titolo di occupazione.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La disposizione è stata invocata dalla ricorrente in relazione alla precedente attività comunale, ma il giudice non ne ha svolto un esame specifico, ritenendo decisiva l’assenza di un titolo attuale di occupazione.

Massime di principio

• L’occupazione di un’area demaniale da parte di un privato richiede un valido titolo scritto, quale una concessione o altro atto negoziale formalizzato secondo legge; la sua esistenza non può essere desunta da comportamenti concludenti, dal pagamento o dall’incasso di canoni, né da autorizzazioni relative alle opere realizzate sull’area.
• Le aree di servizio e i relativi manufatti, quando destinati permanentemente al servizio della strada e degli utenti, costituiscono pertinenze del demanio stradale ai sensi dell’art. 24, commi 4 e 5, d.lgs. 285/1992, anche se non insistono materialmente sulla carreggiata.
• La natura demaniale di una pertinenza stradale non viene meno tacitamente o per comportamento concludente dell’amministrazione, ma richiede un espresso procedimento di sdemanializzazione.
• L’esercizio di poteri di autotutela possessoria ex art. 823 c.c. è legittimo quando l’amministrazione dimostri la natura demaniale dell’area e non risulti provato un titolo scritto, valido ed efficace, che legittimi l’occupazione privata.
• Le autorizzazioni amministrative relative all’adeguamento tecnico o edilizio di un impianto non equivalgono, in assenza di un autonomo titolo, a concessione o locazione dell’area e non consolidano una posizione di disponibilità del bene demaniale.

Come è indicizzato