Sentenza n. 131/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

L'AGCM ha agito ai sensi dell'art. 21-bis della legge n. 287/1990, chiedendo l'accertamento dell'illegittimità dell'inerzia del Comune, la condanna a provvedere entro un termine e l'annullamento della nota comunale di mancato adeguamento al parere motivato dell'Autorità. L'operazione riguardava l'acquisizione dell'intero capitale di una società da parte di una controllata della società in house V.E.R.I.T.A.S., partecipata dal Comune. L'Autorità ha dedotto la violazione delle norme a tutela della concorrenza e degli artt. 5, 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016, sostenendo che anche l'acquisizione indiretta tramite una società quotata o da essa controllata richiedesse una deliberazione dell'amministrazione pubblica, adottata dal consiglio comunale, analiticamente motivata quanto alla necessità istituzionale, convenienza economica, sostenibilità finanziaria ed efficienza, efficacia ed economicità, nonché trasmessa all'AGCM e alla Corte dei conti. Il Comune e V.E.R.I.T.A.S. hanno eccepito l'inammissibilità dell'azione, sostenendo che l'art. 21-bis consentisse soltanto l'impugnazione di atti e non l'azione avverso il silenzio, che non sussistesse un obbligo di provvedere e che l'operazione fosse già perfezionata. Nel merito hanno sostenuto l'inapplicabilità degli artt. 5, 7 e 8 del T.U.S.P. alle società quotate e alle operazioni compiute autonomamente dalla società in house.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari. Ha affermato che la legittimazione straordinaria dell'AGCM prevista dall'art. 21-bis della legge n. 287/1990 non è limitata all'azione di annullamento, ma comprende anche l'azione avverso il silenzio e la domanda di condanna a provvedere quando l'inerzia amministrativa violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza e del mercato. L'inefficacia del contratto prevista dall'art. 8, comma 2, del T.U.S.P. non elimina l'interesse dell'Autorità a contestare l'omessa adozione della deliberazione, poiché non può consentire all'amministrazione di sottrarsi ai controlli mediante la mera omissione dell'atto. Nel merito, il ricorso è stato accolto. Il giudice ha interpretato l'art. 1, comma 5, del T.U.S.P. nel senso che la clausola secondo cui il decreto si applica alle società quotate solo se espressamente previsto riguarda le disposizioni direttamente rivolte alle società quotate, non gli obblighi gravanti sulle amministrazioni pubbliche socie. Pertanto, ai sensi del combinato disposto degli artt. 5, 7 e 8 del T.U.S.P., l'amministrazione deve adottare una deliberazione consiliare analiticamente motivata e trasmetterla all'AGCM e alla Corte dei conti anche quando la partecipazione societaria sia acquisita indirettamente tramite una società quotata. L'obbligo sussiste a maggior ragione quando l'acquisto sia effettuato da una controllata di una società in house, poiché si tratta di una decisione significativa non rimessa all'autonomia gestionale della società. Il TAR ha dichiarato illegittima l'inerzia del Comune, ha annullato la nota comunale di riscontro negativo, ove adottata, e ha condannato il Comune ad adottare entro sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza una deliberazione di approvazione dell'operazione, analiticamente motivata ai sensi dell'art. 5, commi 1 e 2, del T.U.S.P., e a trasmetterla all'AGCM ai sensi del comma 3. Le spese sono state compensate per la novità e particolarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21-bis legge n. 287/1990

  l'Autorità garante della concorrenza e del mercato è legittimata ad agire in giudizio contro gli atti amministrativi generali, i regolamenti ed i provvedimenti di qualsiasi amministrazione pubblica che violino le norme a tutela della concorrenza e del mercato

  La legittimazione straordinaria dell'AGCM comprende, oltre all'azione di annullamento, anche l'azione avverso il silenzio e la condanna a provvedere quando l'inerzia amministrativa violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza e del mercato.

• art. 1, comma 5, d.lgs. n. 175/2016

  le disposizioni del presente decreto si applicano, solo se espressamente previsto, alle società quotate, come definite dall'articolo 2, comma 1, lettera p), nonché alle società da esse controllate

  La clausola derogatoria riguarda le disposizioni direttamente rivolte alle società quotate e non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi previsti dal T.U.S.P.

• art. 5, commi 1, 2 e 3, d.lgs. n. 175/2016

  l'atto deliberativo ... di acquisto di partecipazioni, anche indirette, da parte di amministrazioni pubbliche in società già costituite deve essere analiticamente motivato

  L'acquisto di partecipazioni, anche indirette, deve essere giustificato dalla necessità per le finalità istituzionali, dalla convenienza economica e dalla sostenibilità finanziaria, con verifica di efficienza, efficacia ed economicità; la deliberazione deve essere trasmessa all'AGCM e alla Corte dei conti.

• art. 7, commi 1 e 2, d.lgs. n. 175/2016

  la deliberazione di partecipazione di un'amministrazione pubblica alla costituzione di una società è adottata con ... deliberazione del consiglio comunale, in caso di partecipazioni comunali

  Gli obblighi formali e motivazionali dell'art. 5 devono essere assolti mediante il competente atto deliberativo del consiglio comunale.

• art. 8, commi 1, 2 e 3, d.lgs. n. 175/2016

  le operazioni ... che comportino l'acquisto da parte di un'amministrazione pubblica di partecipazioni in società già esistenti sono deliberate secondo le modalità di cui all'articolo 7

  L'acquisto di partecipazioni già esistenti, anche indiretto e realizzato tramite una società quotata o una sua controllata, richiede la deliberazione dell'amministrazione pubblica quando produce una partecipazione, anche indiretta, dell'ente.

• art. 117 c.p.a.

  Richiamato quale base processuale per la richiesta di condanna dell'amministrazione a provvedere e di nomina del commissario ad acta.

• art. 87, comma 2, c.p.a.

  Richiamato per il rito camerale previsto per l'azione avverso il silenzio, poi convertito dal giudice.

• art. 119 c.p.a.

  Il giudizio promosso dall'AGCM ai sensi dell'art. 21-bis della legge n. 287/1990 è soggetto al rito abbreviato, indipendentemente dal concreto contenuto della domanda.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  Ha consentito la conversione del rito da quello camerale dell'azione avverso il silenzio al rito abbreviato.

Massime di principio

• La legittimazione straordinaria attribuita all'AGCM dall'art. 21-bis della legge n. 287/1990 comprende anche l'azione avverso il silenzio e la condanna a provvedere, quando l'inerzia di un'amministrazione violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza e del mercato.
• La clausola dell'art. 1, comma 5, del d.lgs. n. 175/2016, secondo cui il T.U.S.P. si applica alle società quotate solo se espressamente previsto, riguarda le disposizioni direttamente rivolte alle società quotate e non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi previsti dal Testo unico.
• L'acquisto, anche indiretto, di partecipazioni in una società già costituita impone all'amministrazione pubblica l'adozione della deliberazione prevista dagli artt. 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016, con motivazione analitica ai sensi dell'art. 5 e successiva trasmissione all'AGCM e alla Corte dei conti, anche quando l'acquisizione avvenga tramite una società quotata o una sua controllata.
• La società in house, pur dotata di autonomia gestionale e avente strumenti finanziari quotati, non può decidere autonomamente un'acquisizione societaria significativa che determini una nuova partecipazione indiretta degli enti soci; l'operazione deve essere deliberata dagli enti pubblici che esercitano il controllo analogo, con la motivazione richiesta dal T.U.S.P.
• La successiva inefficacia del contratto di acquisto prevista dall'art. 8, comma 2, del d.lgs. n. 175/2016 non priva l'AGCM dell'interesse a contestare l'omessa deliberazione, poiché l'amministrazione non può sottrarsi ai controlli di concorrenza e di finanza pubblica mediante la mancata adozione dell'atto presupposto.

Come è indicizzato