Sentenza n. 12375/2026 - Roma, Sezione 1Q

Esito

La controversia

La ricorrente aveva ottenuto per l’anno 2014 il riconoscimento della qualifica di cogenerazione ad alto rendimento e i relativi Titoli di Efficienza Energetica. Nel corso di un successivo controllo, il GSE aveva accertato che, per circa tre mesi, a causa del malfunzionamento dei misuratori, il dato relativo all’energia termica utile non era stato rilevato direttamente, ma ricostruito sulla base dei consumi di gas e della produzione elettrica. Il GSE aveva quindi ritenuto sussistente una difformità rilevante ai sensi dell’art. 11, comma 3, del D.M. 5 settembre 2011, disponendo l’annullamento dei benefici per l’intera annualità e il recupero dei titoli. La ricorrente ha dedotto la violazione dell’art. 11 del D.M. 5 settembre 2011, dell’allegato III al d.lgs. n. 20/2007, dell’art. 97 Cost. e dei principi di imparzialità, buon andamento, trasparenza e proporzionalità, nonché eccesso di potere per difetto dei presupposti, difetto di istruttoria, carenza e incongruità della motivazione, illogicità, irragionevolezza, travisamento e sviamento. In particolare, ha sostenuto che il malfunzionamento era temporaneo e circoscritto, che la ricostruzione dei dati era stata comunicata al GSE durante il controllo, che la difformità non aveva fatto scendere il risparmio di energia primaria sotto la soglia del 10% e che, comunque, l’eventuale recupero avrebbe dovuto riguardare soltanto il periodo interessato e non l’intera annualità. Ha inoltre chiesto il risarcimento dei danni.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e i motivi aggiunti, annullando i provvedimenti del GSE. Il Collegio ha distinto tra le ipotesi dell’art. 11, comma 3, del D.M. 5 settembre 2011, che consentono l’annullamento dei benefici e il recupero delle somme in presenza di difformità rilevanti, documenti non veritieri o dichiarazioni false e mendaci, e quelle del comma 4, relative a carenze impiantistiche o malfunzionamenti dei sistemi di misurazione. Nel caso concreto il malfunzionamento aveva riguardato soltanto tre mesi su dodici, non risultava riconducibile a falsità o a una condotta fraudolenta dell’operatore e non aveva inciso sul possesso dei requisiti CAR, neppure ipotizzando l’azzeramento dei dati relativi al periodo di guasto. L’annullamento integrale dei benefici per l’intero anno è stato pertanto ritenuto sproporzionato. Il GSE avrebbe dovuto applicare la disciplina relativa ai malfunzionamenti dei sistemi di misurazione e, se del caso, limitare il recupero all’eventuale eccedenza riferibile al periodo interessato, senza negare retroattivamente la qualifica CAR né revocare tout court i benefici. È stata invece respinta la domanda risarcitoria, poiché formulata genericamente e senza prova dell’an e del quantum del danno; il metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento non esonera il danneggiato dall’onere di provare gli elementi costitutivi della responsabilità. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 11 D.M. 5 settembre 2011

  In caso di accertate difformità tra quanto dichiarato e la situazione reale dell’unità di cogenerazione, ovvero di documenti non veritieri ovvero di dichiarazioni false e mendaci, il GSE annulla il beneficio economico per tutti gli anni sulle cui produzioni la difformità ha avuto effetti, con recupero delle somme eventualmente erogate o dei benefici concessi.

  Il comma 3 presuppone una difformità rilevante ai fini del riconoscimento dell’incentivo e non consente l’annullamento integrale dei benefici quando la difformità deriva da un malfunzionamento temporaneo dei misuratori, non incide sui requisiti CAR e non è riconducibile a falsità o dichiarazioni mendaci. Il comma 4 disciplina invece le carenze impiantistiche e i malfunzionamenti dei sistemi di misurazione, imponendo il ripristino o la modifica degli strumenti senza legittimare, di per sé, la revoca retroattiva della qualifica e dei benefici.

• art. 4 D.M. 5 settembre 2011

  Le unità di cogenerazione hanno diritto, per ciascun anno solare in cui soddisfano i requisiti di CAR, all’emissione di TEE di tipo II, in numero proporzionale al risparmio energetico conseguito, se positivo, secondo quote progressive di potenza.

  Il diritto ai titoli di efficienza energetica dipende dal possesso dei requisiti CAR nell’anno di riferimento e deve essere correlato al risparmio energetico effettivamente conseguito.

• Allegato II D.M. 5 settembre 2011

  I confini di un sistema di cogenerazione devono essere stabiliti definendo i limiti del processo di cogenerazione stesso. Pertanto, per definire la quantità di energia di ingresso e in uscita devono essere installati strumenti di misura sui confini del sistema.

  La misurazione diretta delle grandezze energetiche costituisce la regola, ma il temporaneo malfunzionamento degli strumenti non determina automaticamente la perdita della qualifica CAR o l’annullamento integrale degli incentivi, se non incide sui requisiti sostanziali.

• art. 2043 c.c.

  La domanda risarcitoria richiede la prova degli elementi costitutivi della responsabilità, inclusi l’esistenza e l’entità del danno, il nesso causale e l’elemento soggettivo secondo lo schema applicabile.

• art. 2697, comma 1, c.c.

  L’onere di provare i fatti costitutivi della pretesa risarcitoria grava sul danneggiato e non è attenuato dal metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento.

Massime di principio

• L’annullamento integrale dei benefici incentivanti previsto dall’art. 11, comma 3, del D.M. 5 settembre 2011 presuppone una difformità rilevante ai fini del riconoscimento dell’incentivo, tale da incidere sulla produzione considerata per l’annualità interessata, oppure la presenza di documenti non veritieri o dichiarazioni false e mendaci.
• Il temporaneo malfunzionamento dei sistemi di misurazione, circoscritto a un periodo determinato e non riconducibile a falsità o condotte fraudolente dell’operatore, rientra nella disciplina dell’art. 11, comma 4, del D.M. 5 settembre 2011 e non legittima, di per sé, la revoca retroattiva della qualifica di cogenerazione ad alto rendimento né l’annullamento totale dei benefici annuali.
• Il principio di proporzionalità impone che, quando la difformità riguarda soltanto una parte del periodo di riferimento, l’eventuale recupero sia limitato ai titoli o ai benefici effettivamente erogati in eccedenza per quel periodo; la decadenza integrale è giustificata solo in presenza di falsità o di una difformità sostanziale incidente sull’intera annualità.
• Il GSE, prima di revocare la qualifica CAR o recuperare integralmente gli incentivi, deve verificare se la difformità abbia effettivamente inciso sul possesso dei requisiti sostanziali dell’unità e sulla soglia di risparmio energetico richiesta.
• Nell’azione risarcitoria contro la pubblica amministrazione il ricorrente deve provare, secondo il principio dispositivo, l’an e il quantum del danno e gli ulteriori elementi costitutivi della responsabilità; il metodo acquisitivo dell’azione di annullamento non supplisce alla genericità della domanda risarcitoria.

Come è indicizzato