Sentenza n. 1000/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

L’appellante ha impugnato la sentenza del TAR deducendo due motivi. Con il primo ha denunciato violazione e falsa applicazione degli artt. 167, comma 5, e 181, comma 1-quater, d.lgs. 42/2004, oltre a eccesso di potere per difetto di motivazione, sostenendo che l’intervento avrebbe dovuto essere valutato positivamente o comunque che la Soprintendenza avrebbe erroneamente qualificato le opere come comportanti incremento di superficie e volume. Ha inoltre contestato la valutazione di incompatibilità paesaggistica, sostenendo che la terrazza si inseriva in un agglomerato edilizio già disomogeneo, con manufatti analoghi e materiali conformi a quelli preesistenti, e che l’intervento costituiva una ristrutturazione edilizia. Con il secondo motivo ha dedotto violazione dell’art. 17-bis l. 241/1990, violazione del giusto procedimento, difetto di motivazione e di istruttoria, sostenendo che il decorso del termine per il parere della Soprintendenza avrebbe determinato la formazione di un silenzio-assenso e che il successivo parere negativo avrebbe implicitamente annullato tale assenso, senza la necessaria motivazione. Ha inoltre censurato il diniego comunale per illegittimità derivata e per adesione acritica al parere della Soprintendenza.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto al primo motivo, ha ritenuto che l’art. 167, comma 4, lettera a), d.lgs. 42/2004 escluda dalla compatibilità paesaggistica sia gli interventi che creano nuovi volumi sia quelli che determinano nuove superfici utili, anche se soltanto una delle due condizioni ricorre. Nel caso concreto l’ampliamento della terrazza aveva comunque comportato un aumento di superficie, ammesso dallo stesso interessato e risultante dalla documentazione, sicché la sanatoria era preclusa indipendentemente dalla contestazione sull’incremento volumetrico. Le ulteriori censure investivano il merito delle valutazioni paesaggistiche, non sindacabili in via sostitutiva dal giudice amministrativo e comunque non affette da manifesta illogicità, travisamento o abnormità. Il parere della Soprintendenza è stato ritenuto concreto e adeguatamente motivato, perché riferito alle caratteristiche dell’opera, alla sua percepibilità esterna e ai valori paesaggistici dell’area, caratterizzata da dune e macchia mediterranea; la presenza di altri manufatti disomogenei non rendeva irrilevante l’ulteriore deterioramento del paesaggio. È stata inoltre esclusa la qualificazione dell’intervento come mera ristrutturazione edilizia, trattandosi dell’aggiunta di un nuovo elemento con aumento della superficie esterna. Quanto al secondo motivo, il Collegio ha escluso la formazione di un silenzio-assenso ai sensi dell’art. 17-bis l. 241/1990. Il decorso del termine di novanta giorni previsto dall’art. 167, comma 5, d.lgs. 42/2004 non consuma il potere della Soprintendenza, ma determina soltanto la perdita del carattere obbligatorio e vincolante del parere, che può comunque essere reso come contributo partecipativo non vincolante. Non essendosi formato alcun assenso tacito, non vi era neppure un provvedimento implicito da annullare. Il Comune, avendo richiamato i fatti e l’iter procedimentale e avendo aderito al parere dell’organo tecnico competente, non doveva fornire una motivazione autonoma ulteriore né svolgere nuovi approfondimenti istruttori. In ogni caso, l’aumento di superficie rendeva il diniego vincolato e necessitato. Le spese del grado d’appello sono state compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 167, comma 4, lettera a), d.lgs. 42/2004

  per i lavori, realizzati in assenza o difformità dall'autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati

  La congiunzione "o" rende alternativamente ostative alla compatibilità paesaggistica la creazione di nuove superfici utili e la creazione di nuovi volumi; è sufficiente anche una sola delle due condizioni per escludere la sanabilità.

• art. 167, comma 5, d.lgs. 42/2004

  Il decorso del termine di novanta giorni per il parere della Soprintendenza non determina la formazione di un assenso tacito né la perdita del potere di esprimersi, ma fa venir meno soltanto il carattere obbligatorio e vincolante del parere, che può essere reso come contributo partecipativo non vincolante.

• art. 181, comma 1-quater, d.lgs. 42/2004

  Il superamento del termine previsto per l’accertamento della compatibilità paesaggistica non consuma il potere dell’autorità competente; consente al privato di attivare gli strumenti contro l’inerzia, ma non determina l’automatica formazione di un titolo favorevole.

• art. 17-bis l. 241/1990

  La disciplina del silenzio-assenso tra amministrazioni non conduce, nel procedimento di accertamento della compatibilità paesaggistica in esame, alla formazione di un parere positivo tacito della Soprintendenza.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Le osservazioni del privato devono essere considerate, ma non impongono all’amministrazione di accogliere contestazioni che riguardano il merito delle valutazioni tecnico-discrezionali, quando il provvedimento finale espone adeguatamente le ragioni del diniego.

• art. 9 Cost.

  La tutela del paesaggio costituisce valore di rilievo costituzionale e fonda valutazioni tecnico-discrezionali dell’autorità preposta, soggette a sindacato giurisdizionale limitato ai vizi macroscopici.

• art. 134 c.p.a.

  Il giudice amministrativo non può esercitare un sindacato sostitutivo sulle valutazioni paesaggistiche al di fuori dei casi tassativi di giurisdizione di merito.

Massime di principio

• Ai fini dell’accertamento della compatibilità paesaggistica ai sensi dell’art. 167, comma 4, lettera a), d.lgs. 42/2004, la creazione di nuove superfici utili e la creazione di nuovi volumi costituiscono condizioni alternative di esclusione dalla sanatoria: è sufficiente il verificarsi di una sola di esse, anche senza incremento volumetrico.
• La scadenza del termine di novanta giorni previsto dall’art. 167, comma 5, d.lgs. 42/2004 non determina né un silenzio-assenso né la consumazione del potere della Soprintendenza di pronunciarsi; comporta soltanto che il parere tardivo perda il carattere obbligatorio e vincolante, potendo comunque valere quale contributo partecipativo non vincolante al procedimento.
• Le valutazioni paesaggistiche costituiscono espressione di discrezionalità tecnica e sono sindacabili dal giudice amministrativo soltanto in presenza di manifesta illogicità, palese erronea percezione dei fatti, travisamento, contraddittorietà o abnormità; non è consentito un sindacato sostitutivo sul merito della comparazione paesaggistica.
• Un parere paesaggistico è adeguatamente motivato quando individua concretamente l’opera, ne descrive l’impatto visivo e lo rapporta ai caratteri specifici del contesto tutelato; la presenza di altri manufatti o di una preesistente disomogeneità edilizia non esclude, di per sé, l’ulteriore lesività dell’intervento.
• Quando l’amministrazione procedente condivide il parere dell’organo tecnico specificamente preposto alla tutela paesaggistica, può motivare il diniego richiamando il parere e l’iter istruttorio già svolto, senza autonoma motivazione ulteriore o nuovi approfondimenti, purché il parere sia concreto, coerente e adeguatamente motivato.

Come è indicizzato