Cassazione Civile, Ordinanza n. 30881/2022 del 19/10/2022

Esito

La controversia

La controversia nasce dal fatto che una medica di medicina generale convenzionata aveva ottenuto decreto ingiuntivo per il pagamento integrale di compensi previsti dall'Accordo Integrativo Regionale Abruzzo per le voci "NCP, nucleo di cure primarie", "ADI, accessi domiciliari integrati" e "Zone disagiate". L'ASL aveva ridotto unilateralmente tali importi mensili per assistito, pur a fronte di prestazioni rimaste immutate. Il Tribunale aveva respinto l'opposizione dell'ASL e la Corte d'appello aveva confermato, ritenendo illegittima la riduzione unilaterale dei compensi in presenza di prestazioni invariate e osservando che le esigenze di contenimento della spesa sanitaria non autorizzavano la modifica unilaterale degli impegni assunti nella contrattazione collettiva. Nel ricorso per cassazione l'ASL ha dedotto sette motivi: violazione delle norme sul piano di rientro e sul contenimento della spesa sanitaria, sostenendo che gli atti regionali e aziendali avessero natura autoritativa e imponessero la riduzione dei compensi; censura alla lettura data dalla Corte d'appello alle delibere regionali e commissariali; ulteriore difesa della legittimità della rimodulazione unilaterale; violazione dell'art. 1326 c.c. per il preteso valore di accettazione tacita del comportamento del medico; violazione della disciplina collettiva del rapporto con i medici di medicina generale e dell'AIR, sostenendo che si trattasse di incentivi facoltativi; violazione dell'art. 40 d.lgs. 165/2001 per asserita nullità delle clausole incompatibili con la programmazione finanziaria; violazione della legge abolitrice del contenzioso amministrativo, sostenendo che gli atti amministrativi non potessero essere disapplicati.

La decisione

La Corte di cassazione ha ritenuto ammissibile il ricorso, respingendo l'eccezione di inammissibilità, ma lo ha rigettato integralmente nel merito. Ha confermato il principio già affermato in precedenti analoghi secondo cui, nel rapporto convenzionale dei medici di medicina generale con il SSN, le esigenze di contenimento della spesa e i provvedimenti regionali di rientro dal disavanzo non consentono alla singola ASL di ridurre unilateralmente i compensi stabiliti dalla contrattazione collettiva nazionale e integrativa regionale. Ha inoltre precisato che l'eventuale intervento unilaterale è ammesso solo nei limiti e secondo le procedure previste dalla disciplina della contrattazione pubblica e non ha natura autoritativa; di conseguenza non era legittima la disapplicazione degli accordi collettivi invocata dall'ASL. La ricorrente è stata condannata alle spese di legittimità e viene dato atto dei presupposti per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 380-bis c.p.c.

  ai sensi dell'art. 380-bis cod. proc. civ.

  richiamato per la trattazione in camera di consiglio non partecipata della proposta del relatore.

• art. 360 n. 3 c.p.c.

  formulato ai sensi dell'art. 360 n. 3 cod. proc. civ.

  utilizzato come parametro di denuncia dei vizi di violazione o falsa applicazione di legge nei vari motivi.

• L. n. 311 del 2004, commi 173, 176, 178 e 180

  invocata dalla ricorrente per sostenere la prevalenza degli obiettivi di contenimento della spesa sanitaria; la Corte esclude che tali disposizioni consentano alla ASL di modificare unilateralmente gli accordi collettivi.

• Intesa Stato-Regioni 23 marzo 2005, art. 6

  richiamata dalla ricorrente nel quadro normativo sul contenimento della spesa e sul rientro dal disavanzo.

• L. n. 266 del 2005, art. 1, commi 278 e 281

  richiamata dalla ricorrente per sostenere la legittimità della riduzione dei compensi imposta dal piano di rientro.

• L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 796, lett. b)

  richiamata dalla ricorrente nel medesimo quadro di finanza sanitaria e piano di rientro.

• art. 12 disp. prel. c.c.

  invocato tra le norme di interpretazione delle disposizioni e degli atti richiamati.

• artt. 1339, 1418, 1419 e 1374 c.c.

  richiamati dalla ricorrente per sostenere l'inderogabilità o l'integrazione legale delle clausole; la Corte esclude che consentano la riduzione unilaterale dei compensi in violazione della contrattazione collettiva.

• L. n. 833 del 1978, art. 48

  richiamato dalla Corte come fondamento del principio di uniformità del rapporto convenzionale sul territorio nazionale.

• D.lgs. n. 502 del 1992, art. 8

  richiamato dalla Corte quale disciplina di riferimento del rapporto convenzionale con i medici di medicina generale.

• L. n. 421 del 1992, art. 1

  citato nel richiamo alla disciplina dell'accordo collettivo nazionale per la medicina generale.

• D.lgs. n. 517 del 1993

  richiamato nel testo in relazione alle modifiche al D.lgs. n. 502/1992.

• Accordo collettivo nazionale 23 marzo 2005

  considerato fonte regolatrice degli aspetti economici del rapporto convenzionale, cui devono conformarsi gli accordi individuali o integrativi.

• art. 54 dell'Accordo collettivo nazionale 23 marzo 2005

  richiamato in relazione alla disciplina dei compensi per i nuclei di cure primarie e le altre voci oggetto di riduzione.

• Accordo Integrativo Regionale Abruzzo

  considerato fonte del compenso preteso dal medico e non modificabile unilateralmente dall'ASL fuori dai limiti della contrattazione.

• Delib. G.R. Abruzzo n. 916 del 9 agosto 2006

  approvativa dell'Accordo Integrativo Regionale richiamato in causa.

• Delib. G.R. Abruzzo n. 592 del 2008

  richiamata come atto che fissava tetti di spesa e linee guida, ma che non autorizzava la singola ASL a modificare unilateralmente i compensi.

• Decreto del Commissario ad acta n. 27 del 2011

  richiamato come atto che escludeva la modifica unilaterale dei contenuti normativi ed economici degli AIR da parte delle ASL.

• art. 1326 c.c.

  invocato dalla ricorrente per sostenere che il comportamento del medico avrebbe integrato accettazione di nuove condizioni; la Corte esclude rilevanza a tale comportamento in assenza di potere negoziale individuale.

• artt. 40 e 40-bis d.lgs. n. 165/2001

  richiamati per sostenere la nullità delle clausole incompatibili con la programmazione economica; la Corte precisa che l'art. 40 consente solo nullità genetica delle clausole contrattuali e non legittima una riduzione unilaterale dei compensi.

• L. n. 289 del 2002, art. 52

  richiamato quale norma di rinvio all'art. 40 d.lgs. 165/2001.

• L. n. 2248 del 1865, allegato E, artt. 4 e 5

  invocata dalla ricorrente per sostenere l'inammissibilità della disapplicazione degli atti amministrativi; la Corte esclude che gli atti ASL in questione esprimano potestà autoritativa tale da rientrare in tale disciplina.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115 del 2002

  richiamato per dare atto della ricorrenza dei presupposti per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

• L. n. 228 del 2012

  richiamata come legge che ha modificato l'art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002.

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  richiamato per il rinvio alla motivazione dei precedenti conformi.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale tra medico di medicina generale e Servizio sanitario nazionale, gli aspetti economici sono regolati dalla contrattazione collettiva nazionale e integrativa; il contratto individuale deve conformarvisi e non può derogarvi in peius.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e gli obblighi di rientro dal disavanzo non attribuiscono alla singola azienda sanitaria un potere generale di modifica unilaterale dei compensi pattuiti dagli accordi collettivi.
• Le norme sul contenimento della spesa e sul piano di rientro vanno lette come strumenti da attuare nel rispetto delle procedure di negoziazione collettiva e delle competenze dei diversi livelli di contrattazione, non come fonti di disapplicazione automatica degli accordi integrativi.
• Nel rapporto convenzionale con i medici di medicina generale l'atto con cui l'ASL riduce unilateralmente il compenso non è espressione di potestà autoritativa, ma ha natura privatistica e va valutato secondo i principi dell'autonomia negoziale e dell'adempimento dell'obbligazione.
• La volontarietà dell'adesione a forme organizzative accessorie o incentivanti non esclude il diritto al compenso previsto dall'accordo collettivo per le prestazioni rese secondo le condizioni pattuite, né legittima l'ente a modificare unilateralmente il corrispettivo.
• L'art. 40 d.lgs. 165/2001 consente la nullità delle clausole della contrattazione integrativa solo quando la nullità sia genetica e la clausola contrasti sin dall'origine con i vincoli della contrattazione superiore o con la programmazione finanziaria; non legittima un intervento unilaterale ordinario sulle pattuizioni vigenti.
• La disapplicazione degli atti amministrativi presuppone l'esercizio di un potere autoritativo rilevante nel giudizio; non è configurabile quando l'atto contestato è espressione di una posizione paritetica nell'ambito di un rapporto privatistico convenzionale.

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