Sentenza n. 5455/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva ottenuto dal Comune la disponibilità di un’area destinata a un impianto di telefonia e aveva avviato il procedimento autorizzatorio, già conclusosi con un precedente diniego regionale annullato dal TAR. Nel successivo riesame, la Regione trasmetteva alla Soprintendenza la documentazione e la proposta di provvedimento ai sensi dell’art. 146, comma 7, del d.lgs. 42/2004. La Soprintendenza chiedeva documentazione integrativa; la Regione la trasmetteva il 24 maggio 2022. La società impugnava la successiva nota del 18 ottobre 2022, deducendo: violazione dell’art. 146 del d.lgs. 42/2004, poiché la Soprintendenza avrebbe potuto esprimere soltanto un parere favorevole o contrario e non dichiarare l’improcedibilità; incompetenza della Soprintendenza, spettando alla Regione l’adozione del provvedimento finale; violazione dei principi di leale collaborazione e buona fede, nonché degli artt. 16, comma 4, e 17, comma 3, della l. 241/1990, per il mancato accoglimento della richiesta di proroga e per non avere atteso la conclusione del procedimento di mutamento d’uso temporaneo dell’area gravata da uso civico. In memoria, la società ha inoltre invocato il sopravvenuto art. 54-bis del d.lgs. 259/2003, relativo alle infrastrutture di comunicazione elettronica in aree gravate da usi civici.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per carenza di interesse. Ha rilevato che la Regione, quale amministrazione competente alla funzione autorizzatoria, aveva trasmesso alla Soprintendenza la proposta e la documentazione il 5 aprile 2022; a seguito della richiesta integrativa, il termine per il parere si era interrotto sino al 24 maggio 2022. La nota della Soprintendenza del 18 ottobre 2022 era stata quindi adottata oltre il termine di 45 giorni previsto dall’art. 146 del d.lgs. 42/2004 e dall’art. 17-bis, comma 1, della l. 241/1990. Essa non poteva qualificarsi come parere tempestivo, non aveva efficacia vincolante e doveva considerarsi tamquam non esset; non poteva neppure essere qualificata come atto di revoca o annullamento in autotutela del silenzio-assenso formatosi tra amministrazioni. Inoltre, la Regione aveva successivamente rilasciato l’autorizzazione paesaggistica con determina del 26 ottobre 2022, ritenuta dalla stessa ricorrente pienamente satisfattiva dei propri interessi. Poiché la società non aveva impugnato tale autorizzazione, sebbene condizionata alla conclusione positiva del procedimento di mutamento d’uso temporaneo, l’annullamento della nota soprintendentizia non avrebbe potuto procurarle alcun vantaggio concreto. Il TAR ha altresì precisato che l’art. 54-bis del d.lgs. 259/2003, entrato in vigore il 28 aprile 2024, può trovare applicazione soltanto se il procedimento sul mutamento d’uso temporaneo non era ancora concluso a quella data, secondo il principio tempus regit actum; la legittimità del provvedimento deve infatti essere valutata in base alla disciplina vigente al momento della sua adozione. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  Il comma 6 assegna alla Regione la responsabilità della funzione autorizzatoria; il comma 7 disciplina la trasmissione alla Soprintendenza della documentazione, della relazione tecnica e della proposta di provvedimento.

  La Regione è l’amministrazione competente all’adozione dell’autorizzazione paesaggistica; la Soprintendenza deve esprimere il proprio parere nel termine previsto, potendo richiedere tempestivamente integrazioni istruttorie.

• art. 17-bis, comma 1, l. 241/1990

  Il termine per l’assenso tra amministrazioni si interrompe sino alla ricezione della documentazione integrativa; decorso inutilmente il termine, si forma il silenzio-assenso orizzontale.

• art. 2, comma 8-bis, l. 241/1990

  Le determinazioni relative ai provvedimenti, alle autorizzazioni, ai pareri, ai nulla osta e agli atti di assenso comunque denominati, adottate dopo la scadenza dei termini di cui agli articoli 14-bis, comma 2, lettera c), 17-bis, commi 1 e 3, 20, comma 1, sono inefficaci, fermo restando quanto previsto dall’articolo 21-nonies, ove ne ricorrano i presupposti e le condizioni.

  Le determinazioni tardive dell’amministrazione interpellata sono inefficaci e non producono effetti nei confronti dell’amministrazione procedente, salva l’eventuale autotutela nei presupposti di legge.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L’amministrazione che abbia formato un assenso tacito non può limitarsi a manifestare un dissenso tardivo, ma deve attivare il procedimento di riesame secondo le regole dell’annullamento d’ufficio, ove ne ricorrano i presupposti.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  L’eventuale ritiro dell’assenso tacito per ragioni di opportunità deve avvenire mediante il procedimento di revoca, secondo il principio del contrarius actus.

• art. 54-bis d.lgs. 259/2003

  Per la realizzazione di infrastrutture di comunicazione elettronica ad alta velocità nelle zone gravate da usi civici non è necessaria l'autorizzazione di cui all'articolo 12, secondo comma, della legge 16 giugno 1927, n. 1766, e, nei casi di installazione delle infrastrutture di cui agli articoli 44, 45, 46, 47 e 49 del presente codice e di realizzazione di iniziative finalizzate a potenziare le infrastrutture e a garantire il funzionamento delle reti e l'operatività e continuità dei servizi di telecomunicazione, non si applica il vincolo paesaggistico di cui all'articolo 142, comma 1, lettera h), del codice dei beni culturali e del paesaggio.

  La disposizione sopravvenuta può rilevare solo se il procedimento sul mutamento d’uso temporaneo non era concluso alla data della sua entrata in vigore, in applicazione del principio tempus regit actum.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Il Collegio può sottoporre alle parti una questione rilevata d’ufficio, come il possibile profilo di inammissibilità del ricorso, prima della decisione.

Massime di principio

• Nel procedimento di autorizzazione paesaggistica, la Regione è l’amministrazione competente all’adozione del provvedimento finale, mentre la Soprintendenza esercita il proprio ruolo mediante un parere da rendere nel termine previsto dall’art. 146 del d.lgs. 42/2004.
• Quando la Soprintendenza richiede tempestivamente documentazione integrativa, il termine per il rilascio del parere si interrompe sino alla ricezione della documentazione; dal momento della ricezione decorre nuovamente il termine applicabile.
• Il parere della Soprintendenza reso oltre il termine previsto, una volta formatosi il silenzio-assenso orizzontale ai sensi dell’art. 17-bis della l. 241/1990, è tardivo, privo di efficacia vincolante e tamquam non esset; l’eventuale ritiro dell’assenso richiede l’attivazione dell’autotutela secondo il principio del contrarius actus.
• È inammissibile per carenza di interesse il ricorso contro un atto soprintendentizio tardivo quando, nelle more, l’amministrazione competente abbia adottato un’autorizzazione paesaggistica ritenuta satisfattiva dal ricorrente e quest’ultimo non abbia impugnato il diverso provvedimento che eventualmente condiziona l’efficacia del titolo.
• La legittimità del provvedimento amministrativo conclusivo di un procedimento a istanza di parte si valuta secondo la disciplina vigente al momento della sua adozione; una norma sopravvenuta può incidere sul procedimento pendente solo nei limiti derivanti dal principio tempus regit actum.

Come è indicizzato