Tribunale, Sentenza T-115/20

Difesa dell’immunità parlamentare e irricevibilità del ricorso

La causa è un ricorso diretto ex articolo 263 TFUE con cui due membri eletti al Parlamento europeo chiedevano l’annullamento della lettera del presidente del Parlamento del 10 dicembre 2019, inviata in risposta a una richiesta di difesa della loro immunità parlamentare. Il Tribunale, Sesta Sezione ampliata, ha esaminato anzitutto l’eccezione di irricevibilità sollevata dal Parlamento, poi riunita al merito.

Fatti e procedimento principale

I ricorrenti erano esponenti istituzionali catalani e, dopo l’adozione di due leggi catalane sul referendum di autodeterminazione e lo svolgimento del referendum del 1° ottobre 2017, erano stati coinvolti in un procedimento penale in Spagna per fatti qualificati, tra l’altro, come ribellione, sedizione e malversazione. Dopo essere stati proclamati eletti alle elezioni europee del 26 maggio 2019, chiesero al Parlamento di prendere atto della loro elezione e, successivamente, che fossero adottate misure per tutelare i loro privilegi e immunità.

La vicenda si colloca in un contesto di forte conflitto tra autorità spagnole e status di membro del Parlamento europeo. Le autorità elettorali spagnole non li avevano inclusi nell’elenco ufficiale dei candidati eletti al Parlamento europeo per mancato giuramento previsto dal diritto spagnolo; il presidente del Parlamento, in una prima fase, aveva risposto che non poteva trattarli come membri del Parlamento. Successivamente, su iniziativa di una deputata europea e di altri deputati, fu presentata una richiesta affinché il Parlamento difendesse la loro immunità ai sensi dell’articolo 9 del regolamento interno.

Contenuto dell’atto impugnato

Con la lettera del 10 dicembre 2019, il presidente del Parlamento non trasmise la richiesta in Aula né la deferì alla commissione competente. Egli richiamò l’assenza di una comunicazione ufficiale dell’elezione da parte delle autorità spagnole, la giurisprudenza del Tribunale e il fatto che l’articolo 9, paragrafo 2, del regolamento interno consente la rappresentanza solo da parte di un altro deputato. Per il Tribunale, questa lettera costituiva l’unico seguito dato alla domanda e, considerata nel suo insieme, esprimeva un rifiuto implicito di avviare la procedura di difesa dell’immunità.

Normativa rilevante

Il Tribunale ha richiamato in particolare:

• gli articoli 8, 9 e 18 del protocollo n. 7 sui privilegi e sulle immunità dell’Unione europea;
• gli articoli 5, 7 e 9 del regolamento interno del Parlamento;
• l’articolo 263 TFUE;
• il principio di leale cooperazione di cui all’articolo 4, paragrafo 3, TUE;
• la normativa spagnola sull’immunità parlamentare, in particolare l’articolo 71 della Costituzione spagnola e gli articoli 750-754 della Ley de Enjuiciamiento Criminal, oltre agli articoli 12 del Reglamento del Congreso de los Diputados e 22 del Reglamento del Senado.

Valutazione della ricevibilità: atto impugnabile o no

Il Tribunale ha ricordato che, per essere impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE, un atto dell’Unione deve produrre effetti giuridici vincolanti idonei a incidere sulla posizione del ricorrente. Un atto meramente informativo o intermedio, privo di effetti autonomi, non è censurabile.

Esaminando la lettera contestata, il Tribunale ha rilevato che essa non si limitava a fornire informazioni neutre, ma rappresentava sostanzialmente un rifiuto di dare corso alla richiesta di difesa. Tuttavia, ciò non bastava a renderla impugnabile: occorreva verificare se la decisione richiesta al Parlamento potesse, a sua volta, produrre effetti giuridici vincolanti.

Natura della difesa dell’immunità ai sensi dell’articolo 9 del protocollo n. 7

Il Tribunale ha distinto nettamente tra:

• la revoca dell’immunità, espressamente prevista dall’articolo 9, terzo comma, del protocollo n. 7, che attribuisce al Parlamento un potere decisionale autonomo e discrezionale;
• la difesa dell’immunità, prevista solo dal regolamento interno, e comunque solo in presenza di una violazione o minaccia di violazione dell’immunità da parte delle autorità nazionali.

Secondo il Tribunale, il potere di revoca non implica simmetricamente un potere autonomo e vincolante di difesa. Le due procedure rispondono a logiche diverse: nel primo caso il Parlamento è chiamato a decidere su richiesta dell’autorità nazionale che intende proseguire il procedimento; nel secondo, il Parlamento interviene solo se non vi è stata una domanda di revoca ed è necessario valutare se l’immunità sia stata o stia per essere violata.

Limiti derivanti dal diritto nazionale richiamato dall’articolo 9, primo comma, lettera a), del protocollo n. 7

Il Tribunale ha inoltre affermato che, per l’immunità territoriale prevista dall’articolo 9, primo comma, lettera a), il contenuto sostanziale dell’immunità dipende dal diritto nazionale di ciascuno Stato membro. Ne deriva che il Parlamento può disporre, nei confronti dei deputati europei eletti in uno Stato membro, dei poteri di difesa dell’immunità solo se il diritto nazionale di quello Stato attribuisce al parlamento nazionale un potere analogo di intervento.

Nel caso della Spagna, però, il Tribunale ha osservato che:

• l’articolo 71 della Costituzione spagnola attribuisce al parlamento nazionale il solo potere di autorizzare o meno l’esercizio dell’azione penale, non anche quello di chiedere la sospensione della detenzione o del procedimento;
• gli articoli 751 e 753 del codice di procedura penale producono un effetto sospensivo automatico e temporaneo, collegato alla comunicazione alla camera, ma non conferiscono un potere proprio di difesa dell’immunità;
• il Tribunal Supremo e il Tribunal Constitucional avevano già interpretato tali norme nel senso che il parlamento spagnolo non dispone di un potere di sospensione del procedimento o della detenzione equivalente a quello che i ricorrenti pretendevano di riconoscere al Parlamento europeo.

Di conseguenza, il Parlamento non disponeva, rispetto ai deputati eletti in Spagna, di un potere normativamente fondato di difesa dell’immunità capace di produrre effetti vincolanti sulle autorità giudiziarie nazionali.

Cooperazione leale e conseguenze processuali in sede nazionale

Il Tribunale ha ricordato la giurisprudenza secondo cui, quando un giudice nazionale è informato dell’avvio di una procedura di difesa dei privilegi e delle immunità di un deputato, deve sospendere il procedimento penale in ossequio al principio di leale cooperazione. Tuttavia, ha precisato che questo effetto discende dall’informazione circa l’avvio della procedura, non da una decisione finale del Parlamento di per sé vincolante sulle autorità nazionali.

Poiché la decisione richiesta al Parlamento non avrebbe comunque avuto effetti giuridici vincolanti nel caso concreto, nemmeno il rifiuto di avviare quella procedura poteva essere qualificato come atto impugnabile.

Decisione e dispositivo

Il Tribunale ha accolto l’eccezione di irricevibilità del Parlamento e ha respinto il ricorso senza esaminare nel merito le altre eccezioni e questioni processuali. Ha inoltre condannato i ricorrenti alle spese del Parlamento, ponendo le spese del Regno di Spagna a carico di quest’ultimo.

Principio affermato

La pronuncia afferma che il rifiuto del presidente del Parlamento europeo di dare seguito a una richiesta di difesa dell’immunità parlamentare presentata ai sensi del regolamento interno non è, di per sé, un atto impugnabile ex articolo 263 TFUE se la decisione di difesa sollecitata non è idonea a produrre effetti giuridici vincolanti. In particolare, il Parlamento non può fondare una competenza autonoma e vincolante di difesa dell’immunità sul solo articolo 9 del protocollo n. 7, né sul regolamento interno, quando il diritto nazionale richiamato dal protocollo non attribuisce un corrispondente potere di intervento alle camere parlamentari nazionali.