Sentenza n. 9998/2026 - Roma, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato gli atti statali e regionali relativi al meccanismo del payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018. Ha dedotto: la tardiva adozione del decreto ministeriale di certificazione del superamento dei tetti di spesa, con violazione dei termini di legge, del legittimo affidamento, dei principi di legalità, buon andamento e libertà di iniziativa economica; l’omesso previo esperimento della rinegoziazione dei contratti da parte degli enti del Servizio sanitario nazionale, con conseguente difetto di istruttoria e di motivazione; l’erroneità dei conteggi per l’inclusione dei dispositivi ad utilità pluriennale e il mancato scorporo dei costi dei servizi; l’illegittimità dell’Accordo Stato-Regioni del 7 novembre 2019 per la fissazione uniforme e retroattiva dei tetti regionali; la genericità e irragionevolezza delle linee guida ministeriali; l’illegittimità derivata degli atti per asserita incostituzionalità della disciplina del payback, in relazione ai principi di uguaglianza, buon andamento, libertà economica, capacità contributiva e tutela della proprietà, nonché per contrasto con il diritto dell’Unione europea, la disciplina IVA, le direttive sui contratti pubblici, la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e la CEDU; infine, vizi propri e derivati del provvedimento regionale, inclusi errori istruttori e di quantificazione.

La decisione

Il TAR ha definito il giudizio con sentenza semplificata, richiamando i precedenti della stessa Sezione e le sentenze della Corte costituzionale n. 139 e n. 140 del 2024. Ha respinto le censure rivolte agli atti statali e agli atti presupposti. In particolare, ha ritenuto manifestamente infondate le doglianze di illegittimità costituzionale e unionale, osservando che il meccanismo del payback costituisce una misura ragionevole e proporzionata di razionalizzazione della spesa sanitaria e un contributo solidaristico, già conoscibile dagli operatori sin dal 2015. La disciplina non viola la riserva di legge, poiché individua i soggetti obbligati, l’oggetto della prestazione e i criteri generali di determinazione del ripiano. Non sussiste inoltre violazione dell’affidamento o irretroattività, poiché l’obbligo di ripiano e le relative percentuali erano già previste dalla legge prima delle gare e della stipulazione dei contratti; il successivo intervento normativo ha reso operative procedure già esistenti. È stata esclusa anche la necessità di una preventiva rinegoziazione dei contratti, essendo il payback già noto agli operatori economici. Quanto al provvedimento della Regione Friuli Venezia Giulia, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario. I provvedimenti regionali hanno natura meramente tecnico-contabile e attuativa: non determinano il tetto di spesa, non certificano lo sforamento e non esercitano discrezionalità, ma individuano le imprese e applicano matematicamente al fatturato la percentuale di ripiano prevista dalla legge. La controversia sul quantum debeatur attiene quindi a un diritto soggettivo patrimoniale nell’ambito di un rapporto paritario, non intermediato dall’esercizio di potere autoritativo. È stata riconosciuta la possibilità di riproporre la domanda davanti al giudice ordinario ai sensi dell’art. 11, comma 2, c.p.a. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 9-ter, commi 1, 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  Il superamento del tetto di spesa è rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell’IVA; ciascuna azienda fornitrice concorre al ripiano in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa regionale; le regioni individuano l’elenco delle aziende soggette al ripiano.

  La disciplina individua direttamente soggetti obbligati, oggetto della prestazione, percentuali di riparto e procedura generale. Gli atti regionali di attuazione hanno natura vincolata e tecnico-contabile.

• art. 18 d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis nell’art. 9-ter del d.l. 78/2015.

  Ha reso concretamente operative le procedure di ripiano per gli anni 2015-2018 senza innovare sostanzialmente l’obbligo di ripiano già previsto.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  Ha istituito un fondo di 1.085 milioni di euro per il 2023 e previsto, nella versione originaria, il pagamento ridotto al 48 per cento della quota di ripiano.

  La misura è stata considerata dalla Corte costituzionale quale elemento di attenuazione dell’onere gravante sulle imprese.

• art. 7 d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025

  Gli obblighi per gli anni 2015-2018 si intendono assolti con il versamento della quota del 25 per cento degli importi indicati nei provvedimenti regionali e provinciali.

  La disposizione prevede una definizione agevolata dell’obbligazione e il conseguente effetto estintivo, non incidente sulla ratio decidendi relativa agli atti impugnati.

• art. 74 c.p.a.

  Il Collegio definisce il giudizio senza discostarsi dai precedenti esistenti in materia.

  Consente la definizione con sentenza semplificata mediante rinvio a precedenti conformi.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  Il processo, in parte qua, potrà essere riproposto davanti al giudice ordinario.

  La dichiarazione di difetto di giurisdizione consente la riproposizione della domanda davanti al giudice munito di giurisdizione.

• art. 133 c.p.a.

  Il riparto è effettuato al di fuori di un’ipotesi di giurisdizione esclusiva, sulla base della natura sostanziale della situazione giuridica dedotta.

• art. 23 Cost.

  La disciplina del payback costituisce un contributo solidaristico rientrante nell’ambito della riserva di legge, rispettata perché la legge determina gli elementi essenziali della prestazione.

• art. 3 Cost.

  La disciplina del payback è stata ritenuta non irragionevole né lesiva dell’uguaglianza.

• art. 41 Cost.

  La previsione del ripiano non viola la libertà di iniziativa economica, essendo giustificata dalla razionalizzazione della spesa sanitaria e conoscibile dagli operatori.

• art. 97 Cost.

  Non è stata ravvisata violazione dei principi di buon andamento e imparzialità.

Massime di principio

• Il meccanismo del payback sui dispositivi medici, fondato sulla fissazione di tetti di spesa e sull’obbligo delle imprese fornitrici di concorrere al ripiano dello sforamento secondo percentuali e criteri fissati dalla legge, costituisce una misura ragionevole e proporzionata di razionalizzazione della spesa sanitaria e un contributo solidaristico, non irragionevole né lesivo della libertà di iniziativa economica.
• La disciplina del payback non viola il principio di irretroattività né il legittimo affidamento quando l’esistenza dell’obbligo di ripiano, le percentuali applicabili e il criterio proporzionale basato sul fatturato risultavano conoscibili dagli operatori già prima delle procedure di gara e della stipulazione dei contratti; la successiva determinazione dei dati applicativi non muta sostanzialmente l’obbligo preesistente.
• La disciplina legislativa del payback rispetta la riserva di legge relativa alle prestazioni imposte quando individua i soggetti obbligati, l’oggetto della prestazione, le percentuali di riparto e i criteri generali per la determinazione dell’importo, anche se demanda agli atti amministrativi attività applicative e tecnico-contabili.
• Non è necessario il previo esperimento della rinegoziazione dei contratti di fornitura di dispositivi medici quale condizione per l’applicazione del payback, quando l’obbligo di ripiano era già previsto e conoscibile al momento della gara e della stipulazione del contratto.
• Le controversie contro i provvedimenti regionali che, in attuazione della disciplina statale sul payback, si limitano a verificare dati contabili, individuare le imprese obbligate e calcolare matematicamente la quota dovuta riguardano diritti soggettivi patrimoniali e appartengono alla giurisdizione ordinaria, poiché l’attività regionale è vincolata, meramente ricognitiva e priva di spendita di potere autoritativo.
• Il giudice amministrativo conserva la giurisdizione sulle censure rivolte agli atti statali che fissano o certificano il tetto di spesa e il relativo superamento, mentre deve dichiarare il difetto di giurisdizione sulle contestazioni concernenti il quantum individuale determinato dal provvedimento regionale, con possibilità di riproposizione davanti al giudice ordinario ai sensi dell’art. 11, comma 2, c.p.a.

Come è indicizzato