Tribunale, Sentenza T-462/22

Aiuti di Stato nella Zona Franca di Madera e recupero degli aiuti alle SGPS

La pronuncia riguarda un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto da due società di gestione di partecipazioni sociali (SGPS) stabilite a Madera contro la decisione 2022/1414 della Commissione, relativa al regime III della Zona Franca di Madera. Il Tribunale esamina se gli aiuti percepiti dalle ricorrenti possano essere considerati autorizzati e quindi "aiuti esistenti", oppure se la loro concessione in violazione delle condizioni del regime comporti legittimamente il recupero.

Fatti e procedimento amministrativo

Il regime fiscale della Zona Franca di Madera è stato autorizzato in più fasi dalla Commissione, in particolare con la decisione del 2007 per il periodo 2007-2013 e con la decisione del 2013 per il 2013, poi prorogato. Il regime III prevedeva una riduzione dell’imposta sulle società sugli utili derivanti da attività effettivamente e materialmente svolte a Madera, con massimali di aiuto legati, tra l’altro, al numero di posti di lavoro mantenuti dal beneficiario nella regione.

La Commissione ha avviato un procedimento di indagine formale ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, dubitando dell’applicazione del regime ai redditi generati fuori dalla RAM e del nesso tra aiuto e creazione/mantenimento di posti di lavoro. Con la decisione impugnata, ha dichiarato che il regime era stato attuato in violazione delle decisioni di autorizzazione e ha imposto al Portogallo di recuperare gli aiuti incompatibili.

Oggetto dei motivi di ricorso

Le ricorrenti deducevano tre censure:

• violazione dell’obbligo di motivazione ex articolo 296 TFUE;
• errore di diritto per averle incluse tra i beneficiari tenuti al recupero pur essendo, a loro avviso, escluse dalla condizione occupazionale;
• violazione dei principi di tutela del legittimo affidamento e di certezza del diritto.

Obbligo di motivazione

Il Tribunale ritiene la motivazione della decisione sufficiente. Richiama il principio per cui l’atto deve esporre chiaramente il ragionamento della Commissione, senza dover elencare tutti gli elementi di fatto e di diritto, purché il contesto consenta di comprendere la decisione.

Secondo il Tribunale, dai punti 213 e 214 e dagli articoli da 1 a 4 della decisione impugnata risultava in modo chiaro che il recupero riguardava gli aiuti concessi in violazione delle decisioni del 2007 e del 2013, e che le autorità portoghesi dovevano verificare, caso per caso, l’effettivo rispetto delle condizioni del regime, inclusa la creazione o il mantenimento di posti di lavoro nella RAM. La Commissione aveva quindi fornito una motivazione sufficiente anche rispetto alla posizione delle SGPS.

Qualificazione come aiuto esistente o aiuto nuovo

Il nodo centrale è la qualificazione giuridica degli aiuti versati alle SGPS senza la condizione occupazionale. Il Tribunale ricorda che, per stabilire se un aiuto individuale corrisponda a un regime autorizzato, occorre esaminare non solo le decisioni di autorizzazione, ma anche il contenuto della notifica dello Stato membro e gli eventuali chiarimenti successivi, perché essi fanno parte integrante del progetto notificato.

Il Tribunale valorizza anche il dovere di collaborazione dello Stato membro nel procedimento sugli aiuti di Stato: il Portogallo avrebbe dovuto fornire tutte le informazioni necessarie per consentire alla Commissione di valutare una eventuale deroga per le SGPS. Poiché la deroga non era stata adeguatamente notificata, la Commissione non aveva potuto esaminarne la compatibilità con il mercato interno.

Portata della decisione del 2007

Quanto alla decisione del 2007, il Tribunale osserva che la deroga a favore delle SGPS era menzionata solo in due disposizioni della base normativa allegata alla notifica, ma non nel formulario di notifica né nel memorandum esplicativo. Da una lettura complessiva del testo notificato emerge, però, che la condizione occupazionale si applicava a tutte le imprese del regime III, comprese le SGPS.

Il Tribunale sottolinea che:

• la creazione o il mantenimento di posti di lavoro era indicata come condizione di accesso al regime;
• le SGPS potevano rientrare nella categoria degli "altri servizi non esclusi";
• l’articolo 34oA rinviava alle condizioni generali applicabili e all’articolo 33, paragrafo 1, lettera g), che richiamava espressamente le condizioni per le SGPS;
• le autorità portoghesi non avevano mai portato chiaramente all’attenzione della Commissione una deroga che escludesse le SGPS da tale requisito.

Ne consegue che la Commissione non aveva autorizzato una deroga e gli aiuti concessi alle SGPS senza tale requisito non potevano essere considerati "aiuti esistenti" ai sensi dell’articolo 1, lettera b), ii), del regolamento 2015/1589.

Portata della decisione del 2013

Diversamente, nella decisione del 2013 era espressamente richiamato un impegno del Portogallo a sopprimere qualsiasi trattamento preferenziale delle SGPS qualora fosse confermato che esso conferiva loro un vantaggio. Tale impegno, scaturito da richieste di chiarimento della Commissione, faceva parte integrante della notifica. Anche per il 2013, dunque, il Tribunale esclude che la Commissione abbia autorizzato una deroga favorevole alle SGPS.

Principi di buona amministrazione, leale cooperazione, legittimo affidamento e certezza del diritto

Il Tribunale respinge anche le censure fondate sui principi generali.

Sul piano della buona amministrazione, la Commissione non era tenuta a desumere d’ufficio una deroga che le autorità portoghesi non avevano spiegato né chiarito, soprattutto considerato che la condizione dei posti di lavoro era essenziale per la valutazione della proporzionalità del regime.

Sul piano della leale cooperazione, il Tribunale rileva che, se il Portogallo intendeva sottoporre alla Commissione una deroga per le SGPS, avrebbe dovuto richiamarla esplicitamente e giustificarla.

Quanto al legittimo affidamento, il Tribunale ricorda che esso richiede assicurazioni precise, incondizionate e provenienti da autorità competenti dell’Unione. Nel caso di specie, la decisione del 2007 non forniva alcuna garanzia esplicita di esenzione delle SGPS dalla condizione occupazionale, mentre la decisione del 2013 conteneva addirittura un impegno a eliminare il trattamento preferenziale.

Sul versante della certezza del diritto, la presenza della deroga nella base normativa nazionale non bastava a rendere chiara o prevedibile un’autorizzazione della Commissione, soprattutto perché l’interpretazione della normativa nazionale e il comportamento delle autorità portoghesi non potevano essere imputati alla Commissione.

Decisione e dispositivo

Il Tribunale respinge integralmente il ricorso e condanna le ricorrenti alle spese. La decisione della Commissione resta quindi valida nella parte in cui assoggetta anche le SGPS all’obbligo di recupero degli aiuti incompatibili concessi in violazione delle condizioni del regime III della Zona Franca di Madera.

Principio affermato

La mera presenza, in una base normativa nazionale allegata alla notifica, di una possibile deroga non basta a dimostrare che la Commissione l’abbia autorizzata: occorre che la deroga sia stata validamente notificata e messa in condizione di essere valutata. In mancanza, gli aiuti concessi in modo difforme dal regime approvato sono aiuti illegali e non possono essere protetti né dal legittimo affidamento né dalla certezza del diritto.