Sentenza n. 5451/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno impugnato la nota con cui l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in applicazione dell’art. 1, comma 124, della legge n. 197/2022, aveva imposto per il periodo 1 aprile 2023-31 dicembre 2024 il pagamento del canone concessorio e di un corrispettivo una tantum maggiorato del 15%, quantificato in euro 8.625 mensili, con specifiche scadenze di versamento. Con il primo motivo hanno dedotto violazione dell’art. 112 c.p.a., degli artt. 1 e 3 l. n. 241/1990 e dell’art. 4 TUE, nonché eccesso di potere per irragionevolezza, sviamento, difetto di motivazione, difetto di istruttoria e falsità dei presupposti, sostenendo che l’Amministrazione avesse sostanzialmente disatteso precedenti provvedimenti cautelari che consentivano il pagamento del canone nella misura di euro 2.800 mensili, con garanzia fideiussoria per la differenza. Con il secondo motivo hanno dedotto, in via derivata, l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, commi 123-125, l. n. 197/2022, in riferimento agli artt. 2, 3, 24, 41, 42, 97, 103, 113 e 117, comma 1, Cost., anche in relazione agli artt. 6 e 13 CEDU, nonché irragionevolezza rispetto alla disciplina delle concessioni. Con il terzo motivo hanno dedotto l’incompatibilità della disciplina legislativa con la direttiva 2014/23/UE, con gli artt. 49 e 56 TFUE e con i principi di certezza del diritto, tutela dell’affidamento, effettività della tutela e concorrenza, contestando l’ulteriore proroga tecnica, l’assenza di un termine per una nuova procedura selettiva, la mancata valutazione dell’equilibrio economico del rapporto e la fissazione del canone in misura rigida e non parametrata ai ricavi dei singoli concessionari. Le amministrazioni hanno eccepito il difetto di giurisdizione, ritenendo la controversia meramente patrimoniale.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione, ritenendo che la nota costituisse un atto amministrativo generale adottato durante il rapporto concessorio e incidente unilateralmente sulla posizione dei concessionari attraverso l’esercizio di potestà amministrativa; la controversia, pertanto, rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a. Nel merito ha accolto il terzo motivo, richiamando la sentenza della Corte di giustizia UE del 20 marzo 2025 nelle cause riunite C-728/22, C-729/22 e C-730/22 e i successivi precedenti del Consiglio di Stato e della Sezione. Ha ritenuto che la proroga tecnica onerosa prevista dall’art. 1, comma 124, lett. a), l. n. 197/2022 non rientri nelle ipotesi di modifica postuma della concessione consentite dall’art. 43 della direttiva 2014/23/UE e che fosse quindi necessario lo svolgimento di una nuova procedura selettiva. In applicazione del principio di primazia del diritto dell’Unione, il giudice ha disapplicato la disciplina nazionale incompatibile e, in via derivata, ha annullato la nota amministrativa che ne costituiva applicazione. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. L’annullamento non comporta l’assenza di qualsiasi obbligo economico per il periodo di esercizio del gioco: l’Agenzia dovrà rideterminare, con provvedimenti discrezionali anche provvisori e previa istruttoria, un’indennità per il biennio 2023-2024, parametrata ai fatturati e all’utilità concretamente conseguita, considerando anche i vantaggi e i sacrifici gravanti sugli operatori, senza applicare un importo rigido e forfetario. Le spese sono state compensate per la complessità della controversia e perché l’Amministrazione si era conformata alla legge nazionale prima dell’intervento della Corte di giustizia.

Norme richiamate

• art. 1, commi 123-125, l. n. 197/2022

  il corrispettivo una tantum, calcolato in proporzione alla durata della proroga, è maggiorato del 15 per cento rispetto alla previsione delle norme in vigore

  La disciplina nazionale, nella parte in cui dispone la proroga tecnica onerosa e fissa rigidamente il canone senza parametrarlo ai ricavi dei singoli concessionari, è incompatibile con il diritto dell’Unione e deve essere disapplicata.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo comprende la controversia relativa a un atto amministrativo generale adottato durante il rapporto concessorio, quando esso incide unilateralmente sulla posizione dei concessionari mediante esercizio di potestà amministrativa.

• art. 43 direttiva 2014/23/UE

  La disposizione non autorizza la modifica postuma della concessione realizzata mediante la proroga tecnica controversa, rendendosi necessario un nuovo procedimento selettivo.

• artt. 49 e 56 TFUE

  Le libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi costituiscono parametri dell’incompatibilità unionale della proroga tecnica non accompagnata da una nuova procedura selettiva.

• art. 4, n. 3, TUE

  In forza del principio di primazia e leale cooperazione, anche il giudice nazionale deve disapplicare la legge interna incompatibile con il diritto dell’Unione e applicare un’interpretazione conforme.

• art. 112 c.p.a.

  La norma è stata invocata dalle ricorrenti per contestare il preteso contrasto della determinazione amministrativa con precedenti provvedimenti cautelari; la sentenza accoglie il ricorso per altra ragione, assorbendo tale censura.

• art. 80, comma 1, c.p.a.

  È stato utilizzato per la prosecuzione del giudizio sospeso dopo la pubblicazione della sentenza della Corte di giustizia UE.

Massime di principio

• Un atto amministrativo generale adottato durante un rapporto concessorio, che imponga unilateralmente ai concessionari un canone in applicazione di una disciplina legislativa, rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo quando la controversia riguarda l’esercizio della potestà amministrativa e non un profilo meramente patrimoniale.
• La proroga postuma di una concessione non è legittima se non rientra nelle ipotesi tassative di modifica consentite dall’art. 43 della direttiva 2014/23/UE; in tal caso l’amministrazione deve procedere mediante una nuova procedura selettiva.
• Il giudice nazionale deve disapplicare la disciplina legislativa interna incompatibile con il diritto dell’Unione e annullare, in via derivata, il provvedimento amministrativo che ne costituisce applicazione pedissequa.
• L’indennità dovuta per l’esercizio di fatto dell’attività concessoria durante una proroga illegittima non può essere determinata in modo rigido e forfetario, ma deve essere stabilita dall’amministrazione mediante istruttoria e ponderazione dell’utilità conseguita, dei fatturati realizzati, dei vantaggi attribuiti e dei sacrifici imposti all’operatore.
• L’annullamento della proroga illegittima non determina automaticamente l’obbligo di restituzione integrale degli incassi né esclude ogni obbligo economico dell’esercente, dovendo essere individuata una regolazione indennitaria idonea a evitare sia l’ingiustificata locupletazione del privato sia l’alterazione dell’equilibrio del rapporto.

Come è indicizzato