Sentenza n. 1337/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

I proprietari hanno impugnato la sentenza del TAR Veneto che aveva respinto il ricorso contro il diniego di condono presentato nel 1985 per un capannone di circa 42 per 12 metri, asseritamente destinato a stalla e realizzato senza titolo abilitativo nel complesso monumentale denominato Villa Pellegrini Cipolla, sottoposto a vincolo diretto dal 1964. Gli appellanti hanno dedotto: contraddittorietà e illogicità del diniego, sostenendo che il manufatto preesisteva al vincolo e che la sua inclusione nell’area tutelata avrebbe dovuto implicare una valutazione positiva della sua compatibilità; travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e carenza di motivazione, per mancato sopralluogo della Soprintendenza, omessa considerazione della documentazione e del progetto di riqualificazione ambientale, nonché per la asserita non visibilità del manufatto dai principali punti di osservazione della villa; violazione dell’art. 32 della legge n. 47/1985, formazione del silenzio-assenso e lesione del legittimo affidamento, in ragione della lunga durata del procedimento, delle richieste di integrazioni documentali, delle spese sostenute e delle rassicurazioni ricevute; errata interpretazione del PAT e del Piano degli Interventi comunale, che avrebbero considerato la stalla legittimamente esistente; violazione del principio di partecipazione, perché le osservazioni presentate dopo il preavviso di rigetto sarebbero state ignorate. È stata inoltre riproposta la domanda risarcitoria.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto irrilevante, ai fini della valutazione della domanda di sanatoria o condono, che il manufatto fosse stato realizzato prima dell’imposizione del vincolo, purché il vincolo fosse ancora vigente al momento della decisione. La censura secondo cui l’inclusione del mappale nel decreto di vincolo avrebbe attestato la compatibilità del manufatto è stata dichiarata inammissibile, perché diretta contro il decreto di vincolo, che avrebbe dovuto essere impugnato tempestivamente; in ogni caso, l’inclusione dell’area nel vincolo non implica una valutazione positiva di ogni singola opera e non impedisce alla Soprintendenza di qualificarla successivamente come superfetativa e pregiudizievole per l’unitarietà del bene. Il parere della Soprintendenza è stato ritenuto adeguatamente motivato e fondato sulle caratteristiche storiche, artistiche e funzionali del complesso, sul rapporto del capannone con gli annessi agricoli e sul pregiudizio arrecato al decoro e all’armonia del compendio. La valutazione tecnico-specialistica dell’amministrazione è sindacabile soltanto per difetto di motivazione, illogicità manifesta o errore di fatto conclamato, non per sostituire nel merito la valutazione del giudice a quella dell’amministrazione. Non era necessario un sopralluogo, potendo l’amministrazione fondare la valutazione anche sulla documentazione tecnica e fotografica acquisita. La non immediata visibilità del manufatto non è stata ritenuta decisiva, poiché il vincolo monumentale tutela anche il decoro, la coerenza storico-funzionale e l’assetto complessivo del bene. Il decorso del tempo non ha prodotto un affidamento tutelabile alla conservazione di un’opera abusiva, né ha determinato la formazione di un parere favorevole tacito. Il silenzio-assenso non è configurabile per immobili abusivi situati in aree sottoposte a vincolo, essendo necessario il parere espresso dell’autorità preposta alla tutela. Il PAT e il Piano degli Interventi, in quanto atti generali di pianificazione, non hanno efficacia autorizzatoria dell’opera e non possono prevalere sulla specifica valutazione di incompatibilità con il vincolo monumentale. Le censure procedimentali sono state respinte perché il Comune aveva comunicato il preavviso di rigetto e aveva esplicitato le ragioni del mancato accoglimento delle osservazioni; l’amministrazione non è tenuta a confutare analiticamente ogni singolo rilievo. È stata respinta anche la domanda risarcitoria, non essendo configurabile un danno ingiusto in assenza di illegittimità dell’azione amministrativa e di spettanza del bene della vita richiesto. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 32 l. 47/1985

  La disciplina del condono richiede, per gli immobili situati in aree sottoposte a vincolo, il parere dell’autorità preposta alla tutela; il parere deve essere espresso e non può formarsi tacitamente un esito favorevole.

• art. 33 l. 47/1985

  Concorre, insieme agli artt. 32 e 35, a escludere la sanatoria tacita degli immobili abusivi situati in aree sottoposte a vincolo paesaggistico-ambientale.

• art. 35 l. 47/1985

  Concorre a escludere la formazione del silenzio-assenso sul condono in presenza di vincolo, rendendo necessario il parere espresso dell’autorità competente.

• art. 7 l. 241/1990

  Il principio di partecipazione è stato ritenuto rispettato mediante l’interlocuzione procedimentale e il preavviso di rigetto, con indicazione nella decisione finale delle ragioni del mancato accoglimento delle osservazioni.

• art. 2-bis l. 241/1990

  Il risarcimento del danno da mancato o intempestivo esercizio dell’attività amministrativa presuppone la lesione ingiusta del bene della vita e non può essere riconosciuto quando il provvedimento è legittimo.

Massime di principio

• In sede di valutazione di una domanda di sanatoria o condono, l’epoca di imposizione del vincolo non è decisiva: il vincolo rileva se è ancora vigente al momento della decisione, anche quando l’opera abusiva è stata realizzata anteriormente alla sua imposizione.
• L’inclusione di un manufatto o della relativa area nel decreto di vincolo non implica una valutazione positiva della compatibilità o conservazione dell’opera; l’autorità di tutela può qualificarla, nella successiva valutazione concreta, come superfetativa e lesiva dell’unitarietà del bene vincolato.
• Le valutazioni tecnico-specialistiche dell’autorità preposta alla tutela monumentale sono sindacabili dal giudice amministrativo soltanto per difetto di motivazione, illogicità manifesta o errore di fatto conclamato; non è consentito sostituire la valutazione giudiziale a quella amministrativa nel merito tecnico.
• La compatibilità di un’opera con un vincolo monumentale non dipende esclusivamente dalla sua immediata visibilità dai principali punti di osservazione, poiché la tutela comprende anche il decoro, la coerenza storico-funzionale e l’assetto complessivo del bene.
• Il decorso del tempo, l’inerzia dell’amministrazione e le interlocuzioni procedimentali non determinano né il silenzio-assenso sul condono di un’opera situata in area vincolata né un affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione abusiva; è necessario il parere espresso dell’autorità di tutela.
• Gli strumenti generali di pianificazione urbanistica non hanno efficacia autorizzatoria di una singola opera e non impediscono il diniego di condono fondato sulla sua incompatibilità con uno specifico vincolo monumentale.

Come è indicizzato