Sentenza n. 217/2026 - Catanzaro, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, che aveva richiesto l’autorizzazione alla realizzazione di una struttura per venti prestazioni giornaliere semiresidenziali per pazienti autistici, ha impugnato l’autorizzazione rilasciata dal Comune di Crotone alla controinteressata per dieci prestazioni, unitamente al parere regionale di compatibilità e agli atti presupposti. Con il primo motivo ha dedotto l’incompetenza del dirigente comunale, sostenendo che l’autorizzazione avrebbe dovuto essere adottata dal Sindaco quale autorità sanitaria locale, in violazione dell’art. 193 R.D. n. 1265/1934, dell’art. 8-ter d.lgs. n. 502/1992, della legge regionale calabrese e del relativo regolamento. Con il secondo motivo ha dedotto la violazione della disciplina sulle autorizzazioni sanitarie e l’eccesso di potere per erroneità dei presupposti, travisamento, irragionevolezza, contraddittorietà, sviamento e difetto di istruttoria e motivazione, sostenendo che, in presenza di più domande per le medesime prestazioni, la Regione avrebbe dovuto svolgere una comparazione effettiva dei progetti secondo i criteri regolamentari, utilizzando il criterio cronologico solo in via residuale. Ha inoltre contestato la mancata spiegazione delle ragioni per cui alla controinteressata fossero state assegnate dieci prestazioni a fronte della propria domanda anteriore per venti prestazioni. Con i primi motivi aggiunti ha impugnato l’autorizzazione regionale all’esercizio rilasciata alla controinteressata, deducendone l’illegittimità derivata e vizi propri relativi alla verifica dei requisiti, al fabbisogno e alla localizzazione. Con i secondi motivi aggiunti ha impugnato l’accreditamento istituzionale, deducendo l’illegittimità derivata e la violazione delle norme che richiedono il previo perfezionamento dei titoli autorizzatori.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il difetto di legittimazione passiva del Ministero della Salute, non avendo tale amministrazione adottato alcuno degli atti impugnati, mentre ha respinto l’analoga eccezione riferita al Commissario ad acta, autore del provvedimento di accreditamento impugnato. Ha respinto l’istanza di riunione con altri ricorsi, ritenendo non integrata in modo completo l’identità soggettiva e oggettiva e comunque preferibile la trattazione separata. Ha respinto l’eccezione di carenza di legittimazione e interesse della ricorrente, ritenendo che la titolarità dell’accreditamento per le medesime prestazioni conferisse una posizione differenziata; ha inoltre escluso che le contestazioni sulla preferibilità della struttura controinteressata fossero questioni di rito, trattandosi di profili di merito. Il primo motivo è stato respinto: la normativa attribuisce la competenza al Comune senza riservarla espressamente al Sindaco. Il richiamo regolamentare al Sindaco riguarda la documentazione dell’istanza di autorizzazione all’esercizio e non attribuisce una competenza derogatoria; l’art. 193 R.D. n. 1265/1934 non fonda la competenza sindacale ed è comunque superato, per le autorizzazioni sanitarie, dal d.lgs. n. 502/1992. In applicazione dell’art. 107 TUEL, la competenza gestionale spetta al dirigente, in assenza di un’espressa attribuzione legislativa agli organi politici. Il secondo motivo è stato accolto. Il giudice ha ritenuto che la Regione avesse motivato l’assegnazione delle dieci prestazioni alla controinteressata mediante richiami generici alla localizzazione, alle esigenze territoriali e alla redistribuzione equa del fabbisogno, senza indicare le concrete esigenze considerate né svolgere una comparazione effettiva. La motivazione risultava inoltre standardizzata e identica per più strutture, mentre il criterio della redistribuzione equa non era previsto dai regolamenti applicabili. Il richiamo alla maggiore raggiungibilità non era coerente con il fatto che tre delle quattro strutture assegnatarie, comprese quella della ricorrente e quella della controinteressata, erano ubicate nella stessa città. Il TAR ha quindi annullato l’autorizzazione comunale alla realizzazione e i pareri regionali presupposti, imponendo alle amministrazioni una nuova valutazione effettiva e motivata secondo i criteri regolamentari. I primi motivi aggiunti sono stati dichiarati improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse: l’autorizzazione all’esercizio, relativa alle stesse prestazioni, presuppone l’autorizzazione alla realizzazione e viene meno automaticamente con l’annullamento di quest’ultima. Analoga sorte è stata dichiarata per i secondi motivi aggiunti: l’accreditamento istituzionale presuppone il previo titolo autorizzatorio e viene meno automaticamente quando questo è caducato. Le spese sono state poste a carico della Regione Calabria, liquidate in euro 4.000 oltre accessori; Comune, controinteressata e Commissario ad acta non sono stati ritenuti responsabili del vizio di motivazione.

Norme richiamate

• art. 8-ter d.lgs. n. 502/1992

  La realizzazione di strutture e l'esercizio di attività sanitarie e sociosanitarie sono subordinate ad autorizzazione; per la realizzazione il Comune acquisisce dalla Regione la verifica di compatibilità del progetto in rapporto al fabbisogno complessivo e alla localizzazione territoriale delle strutture.

  La verifica regionale di compatibilità costituisce un endoprocedimento vincolante per il Comune e deve consistere in una valutazione concreta e attuale del fabbisogno, della localizzazione e dell’accessibilità dei servizi.

• art. 8-quater d.lgs. n. 502/1992

  È richiamato nel quadro della programmazione sanitaria e della compatibilità delle strutture private con l’organizzazione del servizio sanitario regionale.

• art. 3, commi 1 e 5, L.R. Calabria n. 24/2008

  L'autorizzazione alla realizzazione di strutture sanitarie pubbliche e private è rilasciata dal Comune territorialmente competente, previa verifica di compatibilità con la programmazione sanitaria regionale.

  L’attribuzione legislativa al Comune, non accompagnata da una riserva espressa in favore del Sindaco, deve essere coordinata con l’art. 107 TUEL e comporta la competenza gestionale del dirigente.

• art. 6, comma 1, regolamento attuativo L.R. Calabria n. 24/2008, D.C.A. n. 81/2016

  Qualora siano presentate diverse richieste per le medesime prestazioni nello stesso ambito territoriale, il Dipartimento regionale effettua la verifica di compatibilità procedendo alla comparazione dei progetti; in caso di parità viene data preferenza ai progetti presentati anteriormente.

  Il criterio cronologico è residuale e può essere superato solo sulla base di un esame effettivo degli altri criteri regolamentari, con motivazione concreta e riferita al caso specifico.

• art. 6, comma 1, regolamento attuativo L.R. Calabria n. 24/2008, come modificato dal D.C.A. n. 160/2022

  La verifica di compatibilità è effettuata sulla base del fabbisogno complessivo, della localizzazione territoriale delle strutture presenti e del criterio cronologico in caso di più domande per le stesse prestazioni.

  Anche la disciplina sopravvenuta conferma la rilevanza del fabbisogno, della localizzazione e del criterio cronologico, senza legittimare criteri ulteriori non previsti né motivazioni meramente standardizzate.

• art. 107 d.lgs. n. 267/2000

  Spettano ai dirigenti tutti i compiti, compresa l'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, non ricompresi espressamente tra le funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo.

  In assenza di una specifica attribuzione legislativa al Sindaco, l’autorizzazione sanitaria comunale è legittimamente adottata dal dirigente competente, trattandosi di atto gestionale.

• art. 3 l. n. 241/1990

  La motivazione deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell'amministrazione.

  La valutazione regionale, pur ampiamente discrezionale, deve esplicitare in modo effettivo le concrete ragioni territoriali e programmatorie della scelta; motivazioni identiche e astratte per più strutture non sono sufficienti.

• art. 70 c.p.a.

  La riunione di ricorsi connessi è facoltativa e presuppone una connessione soggettiva e oggettiva; il giudice può comunque preferire la trattazione separata per ragioni di migliore gestione della controversia.

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  Nel giudizio impugnatorio la legittimazione passiva spetta all’amministrazione che ha effettivamente emanato l’atto impugnato.

• art. 8-bis e seguenti d.lgs. n. 502/1992

  La progressione dei titoli sanitari secondo il modello autorizzazione, accreditamento e accordo implica che ciascun titolo successivo presupponga la validità del precedente.

Massime di principio

• Quando più operatori chiedono l’autorizzazione alla realizzazione di strutture sanitarie per le medesime prestazioni nello stesso ambito territoriale, la Regione deve svolgere una valutazione comparativa effettiva sulla base dei criteri normativi relativi a fabbisogno, localizzazione, accessibilità ed esigenze territoriali; il criterio cronologico può operare in via residuale soltanto dopo tale esame.
• La discrezionalità amministrativa e tecnica nella verifica regionale di compatibilità sanitaria non esonera l’amministrazione dall’obbligo di motivare in modo concreto e specifico le ragioni della scelta. Sono illegittime motivazioni meramente formali, standardizzate o identiche per più strutture, prive dell’indicazione delle effettive esigenze territoriali considerate.
• Un criterio di selezione o distribuzione delle prestazioni sanitarie non previsto dalla disciplina regolamentare, quale la generica redistribuzione “equa” dei posti, non può sostituire i criteri normativamente stabiliti né giustificare il superamento della priorità cronologica senza una concreta istruttoria comparativa.
• Quando la legge attribuisce al Comune la competenza a rilasciare un’autorizzazione sanitaria senza riservarne espressamente l’adozione al Sindaco, l’atto rientra nella competenza gestionale del dirigente ai sensi dell’art. 107 TUEL, salvo diversa e specifica disposizione legislativa.
• L’autorizzazione sanitaria all’esercizio relativa alle medesime prestazioni è presupposta dall’autorizzazione alla realizzazione della struttura; l’annullamento di quest’ultima determina il venir meno dell’autorizzazione all’esercizio per carenza del necessario presupposto.
• L’accreditamento istituzionale non può sussistere per prestazioni il cui esercizio non sia previamente autorizzato; l’annullamento dell’autorizzazione alla realizzazione e dei conseguenti titoli autorizzatori comporta il venir meno automatico dell’accreditamento relativo alle stesse prestazioni.

Come è indicizzato