Sentenza n. 14715/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il Piano Municipale del Commercio su Area Pubblica, la determinazione attuativa e gli atti connessi, contestando: l’assoggettamento delle concessioni a gara anziché la loro proroga automatica sino al 2032 ai sensi dell’art. 11, comma 5, della legge n. 214/2023; l’illegittimità del decreto ministeriale del 28 ottobre 2011, c.d. decreto Galloni, per omessa intesa con la Regione e per violazione del riparto di competenze; l’erronea applicazione del decreto Galloni e del precedente quadro vincolistico; l’utilizzo di risultanze di conferenze di servizi ritenute superate o annullate; la violazione dei criteri regionali di sviluppo della rete commerciale; il difetto di istruttoria e motivazione per mancato esame delle proposte di ottimizzazione presentate dagli operatori; l’irragionevole riduzione del numero dei posteggi e la disparità di trattamento rispetto ad altre categorie di operatori; l’illegittimità della proroga tecnica limitata ai soli posteggi ritenuti compatibili; l’incompetenza del Municipio rispetto al Dipartimento competente; l’incoerenza con precedenti piani e ricognizioni; l’eliminazione di posteggi ritenuti inattivi; nonché ulteriori vizi istruttori e valutazioni erronee relative a singole postazioni. Roma Capitale ha eccepito il difetto di interesse, sostenendo che gli atti non fossero lesivi.

La decisione

Il ricorso è stato parzialmente accolto. Il TAR ha riconosciuto l’interesse a ricorrere, poiché il piano produceva una lesione attuale attraverso la soppressione di posteggi e la contrazione delle possibilità di esercizio, mentre ha ritenuto non necessario esaminare l’interesse all’impugnazione degli atti che prorogavano le concessioni sino al 31 dicembre 2026, in quanto le relative censure erano infondate. Il primo motivo è stato respinto: il procedimento di rinnovo avviato nel 2020 era stato annullato in autotutela nel 2021, sicché alla data di entrata in vigore dell’art. 11, comma 5, della legge n. 214/2023 non risultava pendente un procedimento di rinnovo; inoltre il ricorrente non aveva dimostrato che le concessioni fossero in scadenza al 31 dicembre 2020. Era quindi applicabile il comma 6, relativo alla conservazione temporanea delle concessioni in vista delle gare, non la proroga sino al 2032. Il TAR ha inoltre confermato l’applicabilità dei principi concorrenziali derivanti dall’art. 12 della direttiva 2006/123/CE, ritenuta direttamente efficace anche per il commercio su aree pubbliche, e ha precisato che la cassazione delle sentenze dell’Adunanza Plenaria nn. 17 e 18 del 2021 per diniego di giurisdizione non aveva inciso sui principi sostanziali in esse affermati. Il secondo motivo è stato accolto. Il decreto Galloni aveva condizionato l’istruttoria comunale, essendo stato considerato dall’amministrazione un vincolo non derogabile, senza che fosse dimostrata un’autonoma istruttoria tecnica per le postazioni interessate. Il TAR ha ritenuto che il decreto disciplinasse specificamente l’esercizio del commercio su aree di valore culturale ai sensi dell’art. 52 del d.lgs. n. 42/2004, materia caratterizzata dalla concorrenza di competenze statali e regionali e quindi soggetta al principio di leale collaborazione e alla necessità dell’intesa con la Regione, secondo la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2015. Il decreto è stato annullato limitatamente alla parte relativa alla regolamentazione del commercio nella fascia di rispetto, e il medesimo annullamento derivato è stato disposto per il Piano e gli atti consequenziali, con riguardo alle postazioni individuate nel ricorso come soppresse in applicazione del decreto. Il terzo motivo è stato respinto, poiché la disciplina comunale del 1993 era stata superata dal decreto del 2011. Sono stati respinti anche il quarto, il decimo e l’undicesimo motivo, nonché i residui profili del dodicesimo, poiché l’amministrazione aveva svolto una rinnovata istruttoria mediante conferenze di servizi e sopralluoghi. Il sesto motivo è stato dichiarato inammissibile quanto al dedotto silenzio-inadempimento, essendo contraddittorio sostenere contemporaneamente l’assenza di motivazione e l’esistenza di una motivazione carente; nel merito è stato comunque ritenuto infondato, poiché le proposte degli operatori risultavano esaminate nell’ambito delle conferenze di servizi. Il quinto motivo è stato dichiarato inammissibile per genericità e comunque infondato. Il settimo, l’ottavo e il nono motivo sono stati respinti: la riduzione dei posteggi era coerente con la scarsità della risorsa e con l’obbligo di gara; la proroga tecnica poteva riguardare solo le postazioni ritenute compatibili; la pianificazione spettava al Municipio, mentre al Dipartimento competevano il rilascio delle autorizzazioni e delle concessioni. L’annullamento è stato limitato alle parti direttamente colpite dal vizio relativo al decreto Galloni e non ha comportato la demolizione integrale del Piano. È rimasta ferma la necessità di mettere a gara le concessioni ritenute compatibili. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 11, commi 5 e 6, legge 30 dicembre 2023, n. 214

  Comma 5: i procedimenti di rinnovo non conclusi sono definiti secondo l’art. 181, comma 4-bis, del d.l. n. 34/2020; comma 6: le concessioni non interessate da tali procedimenti conservano la validità sino al 31 dicembre 2025, nelle more delle gare.

  Il comma 5 presuppone che alla data di entrata in vigore della legge fosse ancora pendente un procedimento di rinnovo relativo a concessioni in scadenza al 31 dicembre 2020. Se il procedimento è stato anteriormente annullato in autotutela, trova applicazione il regime temporaneo del comma 6 e non la proroga automatica sino al 2032.

• art. 181, comma 4-bis, d.l. 19 maggio 2020, n. 34, convertito dalla legge 17 luglio 2020, n. 77

  Le concessioni di posteggio con scadenza entro il 31 dicembre 2020 sono rinnovate per dodici anni, secondo le condizioni previste dalla disposizione.

  La disciplina di rinnovo opera solo nell’ambito dei procedimenti e dei presupposti previsti dalla norma e non può essere invocata quando il relativo procedimento sia stato legittimamente annullato prima dell’entrata in vigore della legge n. 214/2023.

• art. 12, paragrafi 1 e 2, direttiva 2006/123/CE

  L’obbligo di applicare una procedura di selezione imparziale e trasparente e il divieto di rinnovare automaticamente un’autorizzazione sono enunciati in modo incondizionato e sufficientemente preciso da produrre effetti diretti.

  Quando le autorizzazioni disponibili sono limitate per la scarsità della risorsa, anche il commercio su aree pubbliche deve essere sottoposto a procedure selettive imparziali e trasparenti; l’amministrazione deve disapplicare le norme interne incompatibili.

• art. 52 d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42

  Esercizio del commercio in aree di valore culturale; le modifiche del comma 1-ter prevedono determinazioni degli uffici ministeriali d’intesa con i Comuni per vietare usi incompatibili con le esigenze di tutela.

  La disciplina dell’esercizio del commercio nelle aree di valore culturale costituisce la base normativa speciale per le limitazioni commerciali in tali aree e coinvolge competenze statali e regionali concorrenti, imponendo il rispetto della leale collaborazione.

• artt. 10, 20, 21 e 22 d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42

  Il TAR ha ritenuto che tali disposizioni non costituiscano la specifica base normativa per regolamentare il commercio su aree pubbliche nelle fasce di rispetto; l’uso commerciale è invece disciplinato specialmente dall’art. 52.

• art. 117, terzo comma, Cost.

  Il concorso tra tutela e valorizzazione dei beni culturali e commercio impone il ricorso alla leale collaborazione quando non sia individuabile una materia prevalente.

• art. 118, terzo comma, Cost.

  La legge statale deve prevedere forme di intesa e coordinamento tra Stato e Regioni nella materia della tutela dei beni culturali.

• sentenza Corte costituzionale n. 140/2015

  Gli artt. 2-bis e 4-bis del d.l. n. 91/2013 e l’art. 4, comma 1, del d.l. n. 83/2014 sono costituzionalmente illegittimi nella parte in cui non prevedono l’intesa a garanzia della leale collaborazione fra Stato e Regioni.

  Le misure che incidono contestualmente sulla tutela e valorizzazione dei beni culturali e sul commercio non possono essere adottate senza il coinvolgimento regionale richiesto dal principio di leale collaborazione.

• art. 21-nonies l. 7 agosto 1990, n. 241

  Il potere di annullamento d’ufficio previsto dalla norma è richiamato dall’art. 11, comma 5, della legge n. 214/2023 quale limite alla stabilizzazione delle concessioni rinnovate.

• artt. 2 e 3 l. 7 agosto 1990, n. 241

  Sono stati richiamati in relazione al dovere di concludere il procedimento e all’obbligo di motivazione; nel caso concreto il TAR ha escluso il silenzio-inadempimento perché l’amministrazione aveva espresso una motivazione e svolto un’istruttoria.

• art. 12 c.p.a.

  Il riferimento alla procedura selettiva è stato ricondotto ai principi di trasparenza e non discriminazione applicabili alle concessioni di risorse pubbliche limitate.

Massime di principio

• L’art. 11, comma 5, della legge n. 214/2023 consente la definizione secondo il regime di rinnovo previsto dall’art. 181, comma 4-bis, del d.l. n. 34/2020 soltanto quando, alla data di entrata in vigore della legge n. 214/2023, sia ancora pendente un procedimento di rinnovo relativo a concessioni in scadenza al 31 dicembre 2020; l’annullamento in autotutela del procedimento anteriormente intervenuto esclude tale presupposto.
• Le concessioni di posteggio per il commercio su aree pubbliche insistenti su una risorsa limitata devono essere assegnate mediante procedure selettive imparziali e trasparenti, poiché l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE è sufficientemente preciso e incondizionato da produrre effetti diretti e impone anche alle amministrazioni comunali la disapplicazione delle norme interne incompatibili.
• La cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione di una pronuncia dell’Adunanza Plenaria non comporta, di per sé, il superamento dei principi sostanziali affermati dalla pronuncia quando la cassazione non abbia inciso sul loro contenuto.
• Quando un’amministrazione comunale considera un atto ministeriale come vincolo non derogabile e fonda su di esso la soppressione di posteggi, i vizi dell’atto ministeriale si riflettono sul provvedimento comunale, salvo che l’amministrazione dimostri di avere svolto un’autonoma e completa istruttoria e una propria valutazione discrezionale.
• La disciplina dell’esercizio del commercio su aree pubbliche in aree di valore culturale rientra nella previsione speciale dell’art. 52 del d.lgs. n. 42/2004; poiché la materia incrocia competenze statali e regionali, l’adozione delle misure limitative richiede il rispetto della leale collaborazione e dell’intesa con la Regione nei casi stabiliti dalla disciplina costituzionale.
• L’annullamento di un piano amministrativo può essere limitato alle sole previsioni effettivamente colpite dai vizi dedotti e accertati; l’illegittimità derivata dell’atto applicativo non determina automaticamente la demolizione integrale del piano né impedisce all’amministrazione di rieditare il potere nel rispetto della pronuncia.

Come è indicizzato