Sentenza n. 919/2026 - Cagliari, Sezione 2

Esito

La controversia

Il Consorzio ha contestato la deliberazione regionale e la circolare attuativa deducendo: 1) carenza di fondamento normativo del PIAS, ritenuto estraneo al sistema fondato sul Piano di organizzazione variabile (POV), violazione degli artt. 14, 16, 34, 37, 40 e 41 della legge regionale n. 6/2008, dell’art. 3 della legge n. 241/1990 e dello Statuto consortile; 2) modifica sostanziale dello Statuto senza il previo parere della competente Commissione consiliare e della Consulta regionale per la bonifica e il riordino fondiario; 3) irragionevole blocco delle assunzioni, con pregiudizio per lo svolgimento delle funzioni istituzionali dei Consorzi, anche durante la stagione irrigua; 4) illegittimità delle limitazioni sostanziali introdotte per le assunzioni: possibilità di assunzione a tempo indeterminato soltanto per reintegrare il personale cessato nel triennio precedente, ricorso alla somministrazione soltanto per assenze imprevedibili superiori a trenta giorni e inferiori a quattro mesi, nonché obbligatoria imputazione delle relative spese ai contributi di funzionamento rimborsabili nella misura del 70%.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente ritenuto non necessario definire in termini generali la qualificazione tipologica dei Consorzi di bonifica, riconoscendone comunque la peculiarità e rilevando che la compartecipazione regionale alle spese, unitamente al rilievo pubblicistico delle finalità perseguite, giustifica i poteri regionali di indirizzo, vigilanza, sanzione e controllo. Ha respinto il primo motivo: il PIAS trova fondamento implicito nella legge regionale n. 6/2008, in particolare nell’art. 37, che attribuisce alla Giunta regionale il potere di emanare atti di indirizzo e criteri sull’attività programmatoria, gestionale e contabile dei Consorzi, obbligatori per questi ultimi. Il PIAS non sostituisce il POV, ma lo integra con dati aggiornati sulle risorse disponibili, sulle carenze, sulle modalità e sui tempi delle assunzioni e sulle sostituzioni del personale cessato, consentendo un controllo più efficace ai sensi dell’art. 40. Ha respinto anche il secondo motivo: la deliberazione non modifica le disposizioni statutarie sull’organizzazione consortile, ma disciplina l’attività programmatoria e gestionale nell’esercizio del potere di indirizzo regionale; la circolare attuativa si limita a specificare i dati già richiesti dalla deliberazione, senza introdurre una nuova disciplina sostanziale. Ha respinto il terzo motivo perché il Consorzio non ha dimostrato con elementi specifici il concreto pregiudizio arrecato alle funzioni istituzionali dal ritardo nelle assunzioni. Ha invece accolto il quarto motivo in parte. È stata ritenuta illegittima la limitazione delle assunzioni a tempo indeterminato al solo reintegro del personale cessato nel triennio precedente: il rapporto a tempo indeterminato costituisce, secondo il quadro eurounitario e nazionale richiamato, il modello ordinario e prevalente, e nuove assunzioni possono essere necessarie per incrementi delle attività, nuove opere, innovazioni o ulteriori funzioni, purché nei limiti della dotazione organica e in conformità al POV e al PIAS. È stata inoltre ritenuta irragionevole la disciplina della somministrazione nella parte in cui non consente il ricorso a tale forma contrattuale quando una procedura pubblicizzata di assunzione a tempo determinato abbia avuto esito negativo, purché ricorrano motivate ragioni d’urgenza, né nei casi di attività straordinarie o urgenti, non riferibili alla programmazione ordinaria, derivanti da eventi documentati, imprevedibili e non programmabili. È stata infine annullata la previsione che imponeva l’imputazione delle spese di somministrazione ai contributi di funzionamento: la rendicontazione e l’imputazione devono dipendere dalla natura effettiva dell’attività svolta, con adeguata documentazione e salva la potestà regionale di controllo. Il ricorso è stato quindi accolto limitatamente al quarto motivo e respinto per il resto; le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 37 l.r. 6/2008

  La Giunta regionale, su proposta dell'Assessore regionale competente in materia di agricoltura, adotta atti di indirizzo e criteri in ordine all'attività programmatoria, gestionale e contabile dei consorzi di bonifica.

  La disposizione costituisce il fondamento normativo del potere regionale di emanare atti di indirizzo vincolanti anche in materia di programmazione del personale e di assunzioni.

• art. 34, comma 2, l.r. 6/2008

  Letto congiuntamente all’art. 37, consente alla Regione di incidere, mediante atti di indirizzo, sulle condizioni di ricorso alle diverse tipologie contrattuali per il reclutamento del personale consortile, in relazione alla dotazione organica.

• art. 40 l.r. 6/2008

  Attribuisce alla Regione il controllo di legittimità, tra l’altro, sulla pianta organica, sul regime giuridico del personale e sulle procedure di assunzione e promozione; tale controllo giustifica l’acquisizione periodica di informazioni tramite il PIAS.

• art. 38 l.r. 6/2008

  Riconosce alla Regione poteri di vigilanza, acquisizione di documenti e informazioni, ispezione e nomina del commissario ad acta in caso di inadempimento.

• art. 39 l.r. 6/2008

  Prevede lo scioglimento degli organi consortili in presenza di gravi inefficienze, violazioni o irregolarità, anche con riferimento agli atti di indirizzo regionali.

• art. 5, comma 4-bis, l.r. 6/2008

  Non consente di imputare automaticamente tutte le spese per somministrazione ai contributi di funzionamento; l’imputazione deve essere determinata in base alla natura effettiva dell’attività svolta e alla relativa documentazione.

• art. 3 l. 241/1990

  È stato richiamato dal ricorrente in relazione agli obblighi di motivazione, ma il giudice non ha ravvisato una violazione decisiva.

• Direttiva 1999/70/CE del Consiglio, 28 giugno 1999

  Concorre, insieme al diritto nazionale, a indicare il rapporto di lavoro a tempo indeterminato quale forma ordinaria e prevalente, rendendo irragionevole limitarne l’utilizzo al solo reintegro di personale cessato nel triennio.

• d.lgs. 81/2015

  È richiamato quale parte del quadro normativo nazionale che considera il rapporto a tempo indeterminato il tipo contrattuale ideale, ordinario e prevalente.

Massime di principio

• Il potere regionale di adottare atti di indirizzo in materia di attività programmatoria, gestionale e contabile dei Consorzi di bonifica comprende, quando trova giustificazione nelle finalità pubblicistiche perseguite e nel rilevante finanziamento regionale, la possibilità di imporre una programmazione periodica delle assunzioni, ulteriore e integrativa rispetto al Piano di organizzazione variabile, quale presupposto delle nuove assunzioni e strumento per rendere effettivo il controllo di legittimità regionale.
• Un piano annuale delle assunzioni è legittimo quando non sostituisce la disciplina statutaria dell’organizzazione consortile, ma integra il piano organizzativo generale con dati aggiornati sulle carenze di personale, sulle modalità e sui tempi di reclutamento e sulle sostituzioni previste, allo scopo di consentire un controllo effettivo e tempestivo sull’impiego delle risorse pubbliche.
• La potestà regionale di indirizzo sulla dotazione organica e sull’attività gestionale può comprendere la regolazione delle condizioni di ricorso alle diverse tipologie contrattuali, ma le relative limitazioni devono rispettare i canoni di ragionevolezza e proporzionalità e non possono essere applicate in modo da escludere, senza adeguata giustificazione, esigenze organizzative nuove o non programmabili.
• È irragionevole limitare le assunzioni a tempo indeterminato al solo reintegro del personale cessato in un determinato periodo precedente, quando l’assunzione sia comunque compatibile con la dotazione organica e con gli strumenti di programmazione dell’ente e sia giustificata da nuove o incrementate esigenze istituzionali.
• Una disciplina che limita il ricorso alla somministrazione deve contemplare, in presenza di motivate ragioni d’urgenza, sia l’ipotesi di esito negativo o insufficiente di una procedura pubblicizzata di assunzione a tempo determinato, sia quella di attività straordinarie o urgenti derivanti da eventi documentati, imprevedibili e non programmabili.
• La rendicontazione e l’imputazione delle spese sostenute per contratti di somministrazione devono essere determinate in relazione alla natura effettiva dell’attività svolta e supportate da adeguata documentazione; non è legittima un’imputazione automatica a una specifica categoria di contributi indipendentemente dall’attività concretamente eseguita.

Come è indicizzato