Sentenza n. 12217/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato i decreti ministeriali del 6 luglio e 6 ottobre 2022, gli accordi e le circolari presupposti, nonché gli atti regionali siciliani di individuazione delle aziende soggette al ripiano e dei relativi importi. Ha dedotto l’illegittimità costituzionale ed eurounitaria dell’art. 9-ter del d.l. 78/2015 e del sistema di payback, per violazione dei principi di certezza del diritto, irretroattività, legittimo affidamento, proporzionalità, libertà di iniziativa economica, capacità contributiva, riserva di legge e tutela della proprietà. Ha inoltre contestato i decreti ministeriali per difetto di istruttoria e motivazione, mancata partecipazione, errata utilizzazione dei modelli CE, mancata distinzione tra costo del bene e servizio, erronea determinazione dei tetti di spesa e assenza di trasparenza nei criteri e nei dati di calcolo. Con riferimento agli atti regionali ha dedotto vizi propri e derivati, tra cui violazione delle garanzie partecipative, difetto di istruttoria e motivazione, mancata verifica delle fatture, violazione delle linee guida ministeriali e non verificabilità degli importi. Con motivi aggiunti ha impugnato il successivo decreto regionale siciliano del 21 luglio 2023 e gli atti istruttori connessi, riproponendo le censure originarie e contestando anche il meccanismo di definizione agevolata del debito introdotto dalla normativa sopravvenuta.

La decisione

Il TAR ha distinto tra atti statali e atti regionali. Ha rigettato le censure contro gli atti statali, richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024, secondo cui il payback per il quadriennio 2015-2018 costituisce una misura ragionevole e proporzionata di razionalizzazione della spesa sanitaria e un contributo solidaristico, compatibile con l’art. 23 Cost. La disciplina primaria individuava sufficientemente soggetti obbligati, oggetto della prestazione, percentuali di riparto e procedimento; non sussistevano violazioni del principio di irretroattività o del legittimo affidamento, poiché il meccanismo era conoscibile sin dal 2015, prima delle gare e dei contratti, mentre la normativa del 2022 aveva reso operative procedure già previste senza innovare sostanzialmente l’obbligo. Il TAR ha ritenuto infondate anche le censure di illegittimità propria dei decreti ministeriali, osservando che quote di ripiano, criterio proporzionale basato sul fatturato e tetto del 4,4 per cento erano conoscibili o prevedibili con ordinaria diligenza. Ha invece dichiarato inammissibili per difetto di giurisdizione le impugnazioni degli atti regionali e provinciali di individuazione delle imprese e quantificazione degli importi. Tali atti svolgono attività vincolata, tecnica, ricognitiva e riepilogativa, senza esercizio di potere autoritativo: determinano il quantum di un’obbligazione patrimoniale sulla base di dati contabili, percentuali e criteri già fissati dalla legge e dagli atti statali. La relativa controversia concerne quindi un diritto soggettivo al corretto calcolo dell’importo ed è devoluta al giudice ordinario. È stata indicata la possibilità di riassunzione davanti a quest’ultimo entro tre mesi dal passaggio in giudicato, ai sensi dell’art. 11 c.p.a. I motivi aggiunti sono stati rigettati in quanto infondati, anche con riferimento al meccanismo di definizione agevolata, ritenuto facoltativo e compatibile con il diritto di difesa. Le spese sono state compensate tra le parti costituite.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  Disciplina il tetto di spesa per i dispositivi medici, il concorso delle imprese fornitrici al ripiano e, con il comma 9-bis, la procedura di individuazione delle aziende obbligate per gli anni 2015-2018.

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Introduce il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e pone inizialmente il relativo superamento a carico della regione interessata.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  Fissa dal 2014 il tetto nazionale per l’acquisto di dispositivi medici nella misura del 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Modifica l’art. 9-ter, comma 8, del d.l. 78/2015, prevedendo la rilevazione del superamento del tetto sulla base del fatturato al lordo dell’IVA e la relativa certificazione ministeriale.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  Introduce il comma 9-bis dell’art. 9-ter, attribuendo alle Regioni l’individuazione delle aziende soggette al ripiano previa verifica della documentazione contabile.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  Istituisce il fondo destinato al ripiano e prevede la riduzione al 48 per cento dell’importo dovuto dalle aziende fornitrici, misura estesa dalla Corte costituzionale a tutte le imprese interessate.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario delle domande per le quali il giudice amministrativo abbia dichiarato il difetto di giurisdizione, entro tre mesi dal passaggio in giudicato.

• art. 133 c.p.a.

  È richiamato nel quadro del riparto di giurisdizione, con esclusione della giurisdizione esclusiva per la controversia relativa agli atti regionali di mera quantificazione del debito.

• art. 23 Cost.

  La Corte costituzionale ha ritenuto rispettata la riserva di legge, poiché la disciplina individua soggetti obbligati, oggetto della prestazione e criteri essenziali del ripiano.

• art. 41 Cost.

  Il meccanismo di payback è stato ritenuto ragionevole e proporzionato rispetto all’obiettivo di razionalizzazione della spesa sanitaria e di tutela della salute.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018 non viola, secondo la sentenza della Corte costituzionale richiamata dal giudice amministrativo, i principi di irretroattività e di legittimo affidamento quando l’obbligo di ripiano e i suoi elementi essenziali erano conoscibili sin dall’entrata in vigore della disciplina primaria, prima dello svolgimento delle gare e della conclusione dei contratti.
• La disciplina del payback rispetta la riserva di legge prevista dall’art. 23 Cost. quando la legge individua i soggetti obbligati, l’oggetto della prestazione, le percentuali di partecipazione al ripiano e i criteri essenziali per la determinazione dell’importo, demandando agli atti amministrativi successive attività tecniche e attuative.
• Gli atti ministeriali che certificano il superamento del tetto di spesa e ne quantificano l’ammontare sono legittimi se applicano i criteri legislativi e utilizzano i dati contabili previsti dalla disciplina, anche quando la concreta quantificazione dell’obbligo avviene successivamente alle forniture, purché l’obbligo sostanziale fosse già previsto e conoscibile.
• Gli atti regionali che individuano le aziende fornitrici soggette al ripiano e determinano i relativi importi, sulla base di percentuali e dati contabili già fissati da legge e atti statali, costituiscono attività vincolata, tecnica e meramente ricognitiva, priva di potere autoritativo; le controversie sul corretto calcolo dell’importo riguardano diritti soggettivi e spettano al giudice ordinario.
• Nel riparto di giurisdizione occorre considerare il petitum sostanziale: la giurisdizione amministrativa sussiste quando si contesta l’esercizio di un potere autoritativo, mentre è esclusa quando la controversia, collocata a valle dell’esercizio del potere, riguarda un rapporto obbligatorio paritario e il diritto patrimoniale al corretto adempimento o calcolo del debito.
• Un meccanismo legislativo di definizione agevolata del debito di payback non viola di per sé il diritto di difesa se è facoltativo e consente al debitore di scegliere tra l’adesione al beneficio, con gli effetti estintivi previsti dalla legge, e la prosecuzione del giudizio sull’an e sul quantum dell’obbligazione.

Come è indicizzato