Sentenza n. 2970/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha dedotto l'illegittimità dell'inerzia serbata sul procedimento di VIA avviato con istanza del 27 luglio 2022, dopo la verifica di completezza della documentazione e la pubblicazione degli avvisi al pubblico. Ha denunciato la violazione degli artt. 2 della l. n. 241/1990 e 23-25 del d.lgs. n. 152/2006, degli artt. 3 e 97 Cost., dei principi di buon andamento, imparzialità e giusto procedimento, sostenendo che erano decorsi tutti i termini, qualificati come perentori, previsti per la VIA relativa a progetti attuativi del PNIEC. Ha inoltre richiamato l'art. 20, comma 8, del d.lgs. n. 199/2021, il d.lgs. n. 77/2021, il d.lgs. n. 13/2023, l'art. 12 del d.lgs. n. 387/2003, gli artt. 41 e 191 TFUE e l'art. 1 del Protocollo n. 1 CEDU, prospettando la necessità di assicurare la celerità dei procedimenti autorizzativi per gli impianti da fonti rinnovabili e lamentando la lesione dell'iniziativa economica e del godimento dei beni. Ha chiesto l'accertamento dell'illegittimità del silenzio, l'ordine di provvedere e la nomina di un commissario ad acta in caso di persistente inerzia.

La decisione

Il TAR ha ritenuto il ricorso ammissibile ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a., ravvisando un obbligo giuridico del Ministero di concludere con un provvedimento espresso il procedimento di VIA. Il progetto rientra nell'art. 8, comma 2-bis, del d.lgs. n. 152/2006, in quanto progetto attuativo del PNIEC; la relativa istruttoria spetta alla Commissione Tecnica PNRR-PNIEC, posta alle dipendenze funzionali del MASE, mentre il MASE è l'autorità competente ad adottare il provvedimento finale, previa acquisizione del concerto del Ministero della Cultura. Il Collegio ha accertato il superamento dei termini previsti dall'art. 25, comma 2-bis, del d.lgs. n. 152/2006 e ha ribadito che tutti i termini della VIA sono perentori ai sensi del comma 7. Le difficoltà organizzative o operative interne non escludono il silenzio-inadempimento e non giustificano il mancato rispetto dei termini. La novella dell'art. 8, comma 1-ter, del d.lgs. n. 152/2006, relativa ai criteri di priorità nella trattazione dei progetti, è stata interpretata come disciplina organizzativa che non sospende, degrada o rende ordinatori i termini perentori della VIA, neppure per i progetti attuativi del PNIEC. Il ricorso è stato quindi accolto: il MASE è stato dichiarato inadempiente e condannato a concludere il procedimento di VIA mediante provvedimento espresso e motivato. La motivazione indica un termine di 90 giorni, mentre il dispositivo fissa il termine di 120 giorni dalla notificazione della sentenza; prevale il termine dispositivo di 120 giorni. È stata rigettata la richiesta di nomina immediata del commissario ad acta, ritenuta non opportuna in ragione delle complesse valutazioni tecniche implicate dal procedimento, salva la possibilità di riproporre l'istanza in caso di persistente inerzia. Il MASE è stato condannato alle spese di lite, liquidate in euro 2.000, oltre accessori.

Norme richiamate

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Prevedono l'azione contro il silenzio-inadempimento, diretta all'accertamento dell'obbligo di provvedere e alla condanna dell'amministrazione all'adozione di un provvedimento espresso; il giudice può modulare l'ordine conformativo secondo le esigenze del procedimento.

• art. 2 l. 241/1990

  ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad un’istanza, ovvero debba essere iniziato d’ufficio, le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di concluderlo mediante l’adozione di un provvedimento espresso

  Codifica il generale obbligo dell'amministrazione di concludere i procedimenti con un provvedimento espresso entro il termine previsto dalla disciplina generale o speciale.

• art. 8, comma 2-bis, d.lgs. 152/2006

  Attribuisce alla Commissione Tecnica PNRR-PNIEC l'istruttoria dei progetti di VIA statale compresi nel PNRR e attuativi del PNIEC.

• art. 25, comma 2-bis, d.lgs. 152/2006

  Per i progetti di cui all'articolo 8, comma 2-bis, la Commissione [...] si esprime entro il termine di trenta giorni dalla conclusione della fase di consultazione [...] e comunque entro il termine di centotrenta giorni dalla data di pubblicazione della documentazione di cui all’articolo 23 [...] Nei successivi trenta giorni [...] adotta il provvedimento di VIA, previa acquisizione del concerto [...] del Ministero della cultura entro il termine di venti giorni

  Stabilisce una scansione temporale vincolante per l'istruttoria, il concerto ministeriale e l'adozione del provvedimento finale di VIA per i progetti PNRR-PNIEC.

• art. 25, comma 7, d.lgs. 152/2006

  Tutti i termini del procedimento di VIA si considerano perentori

  Qualifica come perentori tutti i termini del procedimento di VIA; il loro superamento determina l'illegittimità dell'inerzia e non può essere giustificato da difficoltà organizzative interne.

• art. 7-bis, comma 4, d.lgs. 152/2006

  Individua nel MASE l'autorità competente a concludere il procedimento di VIA statale, con il coinvolgimento del Ministero della Cultura per il concerto.

• art. 8, comma 1-ter, d.lgs. 152/2006

  La disciplina di cui al presente comma non pregiudica il rispetto dei termini dei procedimenti di valutazione ambientale previsti dalla normativa vigente per i progetti compresi nel PNRR né di quelli finanziati a valere sul fondo complementare

  I criteri di priorità e l'organizzazione per quote delle trattazioni costituiscono strumenti organizzativi e non comportano deroga, sospensione o degradazione dei termini perentori dei procedimenti di VIA.

• art. 3-bis, comma 3, d.lgs. 152/2006

  Le norme del codice dell'ambiente possono essere derogate, modificate o abrogate solo mediante dichiarazione espressa; non opera quindi un'abrogazione implicita incompatibile con la perentorietà dei termini della VIA.

• art. 20, comma 8, d.lgs. 199/2021

  È richiamato quale disposizione che consente al proponente di adire il giudice amministrativo per l'accertamento del silenzio dopo il decorso del termine di conclusione del procedimento autorizzatorio.

• art. 5, comma 5, d.P.C.M. 16 febbraio 2016, n. 40

  il fascicolo informatico costituisce il fascicolo di ufficio ed è formato in modo da garantire la facile reperibilità ed il collegamento degli atti ivi contenuti in relazione alla data di deposito, al contenuto ed alle finalità dei singoli documenti

  Il TAR ha rilevato che il deposito degli allegati mediante mera indicazione numerica, senza descrizione identificativa, contrasta con gli obblighi di ordinata formazione del fascicolo e di collaborazione processuale; il rilievo non ha impedito la decisione di merito.

Massime di principio

• L'azione avverso il silenzio è ammissibile quando un'amministrazione, titolare di una competenza provvedimentale, omette di concludere entro il termine previsto dalla legge un procedimento avviato su istanza del privato e diretto all'adozione di un atto espresso incidente su una posizione giuridica differenziata.
• Per i procedimenti di VIA statale relativi a progetti attuativi del PNIEC rientranti nell'art. 8, comma 2-bis, del d.lgs. n. 152/2006, la Commissione Tecnica PNRR-PNIEC cura l'istruttoria, mentre il MASE resta l'autorità competente all'adozione del provvedimento finale, previa acquisizione del concerto del Ministero della Cultura; l'inerzia è pertanto imputabile al MASE quale titolare del potere provvedimentale.
• I termini previsti dall'art. 25 del d.lgs. n. 152/2006 per le diverse fasi del procedimento di VIA sono perentori; il loro superamento rende illegittimo il silenzio dell'amministrazione e non può essere giustificato da difficoltà operative o disfunzioni organizzative interne.
• I criteri di priorità nella trattazione dei progetti introdotti dall'art. 8, comma 1-ter, del d.lgs. n. 152/2006 hanno natura organizzativa e non sospendono, prorogano, degradano a ordinatori o rendono derogabili i termini perentori di conclusione dei procedimenti di VIA, compresi quelli relativi ai progetti attuativi del PNIEC.
• Nell'accogliere un ricorso contro il silenzio relativo a un procedimento di VIA caratterizzato da complesse valutazioni tecniche, il giudice può ordinare all'amministrazione competente di concludere il procedimento entro un termine fissato giudizialmente senza nominare immediatamente un commissario ad acta, lasciando salva la possibilità di richiederne la nomina in caso di persistente inerzia.

Come è indicizzato