Sentenza n. 940/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

L'impresa aveva stipulato un contratto di appalto con la Provincia autonoma di Trento. A seguito di un sopralluogo ispettivo, durante il quale non era stata rinvenuta presso il cantiere una copia del piano operativo di sicurezza, l'Ispettorato aveva disposto la sospensione dell'attività imprenditoriale ai sensi dell'art. 14, comma 1, d.lgs. 81/2008. Il provvedimento era stato successivamente revocato dopo la trasmissione e l'approvazione di una revisione del piano. Nonostante ciò, il Ministero aveva adottato un provvedimento interdittivo a contrarre, con contestuale revoca, e l'ANAC aveva proceduto all'annotazione nel casellario informatico. Con un unico motivo, l'impresa ha dedotto violazione e falsa applicazione dell'art. 14 d.lgs. 81/2008 e dell'Allegato I, difetto dei presupposti, difetto di istruttoria e di motivazione, nonché violazione del principio di legalità in materia di sanzioni amministrative di cui all'art. 1 l. 689/1981. In particolare, ha sostenuto che la normativa sanziona la mancata elaborazione del POS, non la mancata disponibilità di una copia del documento presso il cantiere, e che il POS era stato elaborato e trasmesso in formato digitale prima del sopralluogo, modalità consentita dall'art. 53 d.lgs. 81/2008.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato tutti i provvedimenti impugnati. Ha rilevato che l'art. 14, comma 1, d.lgs. 81/2008 consente la sospensione in presenza delle gravi violazioni tassativamente individuate nell'Allegato I, il cui punto 5 contempla la mancata elaborazione del piano operativo di sicurezza, non la mancata disponibilità di una copia del POS presso il cantiere. Poiché l'impresa aveva redatto e trasmesso il POS in formato digitale anteriormente al sopralluogo, la condotta accertata non integrava la fattispecie legislativa sanzionata. L'estensione della misura a una condotta diversa da quella tipizzata avrebbe violato i principi di tipicità, determinatezza e riserva assoluta di legge in materia di sanzioni amministrative, desumibili dall'art. 1 l. 689/1981 e dall'art. 25 Cost. L'illegittimità del provvedimento presupposto di sospensione ha comportato, in via derivata, l'illegittimità dell'interdizione ministeriale a contrarre e dell'annotazione ANAC, che presuppongono l'esistenza di un valido provvedimento di sospensione fondato su una legittima grave violazione. Il Ministero, in presenza dei presupposti di legge, esercita una funzione meramente ricognitiva e non dispone di margini discrezionali per mantenere l'interdizione quando il presupposto sanzionatorio è illegittimo. Le amministrazioni resistenti sono state condannate alla rifusione delle spese, liquidate in euro 1.500, oltre accessori e rimborso del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 14, comma 1, d.lgs. 81/2008

  Ferme restando le attribuzioni previste dagli articoli 20 e 21 del decreto legislativo 19 dicembre 1994, n. 758, al fine di far cessare il pericolo per la salute e la sicurezza dei lavoratori, nonché di contrastare il lavoro irregolare, l’Ispettorato nazionale del lavoro adotta un provvedimento di sospensione, quando riscontra che […], nonché, a prescindere dal settore di intervento, in caso di gravi violazioni in materia di tutela della salute e della sicurezza del lavoro di cui all’Allegato I […]

  La sospensione dell'attività imprenditoriale può essere adottata soltanto per le gravi violazioni tassativamente previste dall'Allegato I, nel rispetto dei principi di tipicità e determinatezza.

• Allegato I d.lgs. 81/2008, punto 5

  Mancata elaborazione piano operativo di sicurezza (POS)

  La fattispecie riguarda la mancata elaborazione del POS e non la mera mancata disponibilità di una copia del documento presso il cantiere.

• art. 53, comma 1, d.lgs. 81/2008

  È consentito l’impiego di sistemi di elaborazione automatica dei dati per la memorizzazione di qualunque tipo di documentazione prevista dal presente decreto legislativo.

  La documentazione prevista dal d.lgs. 81/2008, compreso il POS, può essere conservata in formato digitale.

• art. 1 l. 689/1981

  Nessuno può essere assoggettato a sanzioni amministrative se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima della commissione della violazione. Le leggi che prevedono sanzioni amministrative si applicano soltanto nei casi e per i tempi in esse considerati.

  Il principio di legalità impone tipicità e determinatezza delle fattispecie sanzionatorie e vieta l'integrazione analogica in malam partem.

• art. 25 Cost.

  nessuno può essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso

  Costituisce il fondamento costituzionale del principio di legalità in materia sanzionatoria richiamato dal giudice.

• art. 222, comma 10, d.lgs. 36/2023

  Prevede l'annotazione nel casellario informatico ANAC della preclusione derivante dal provvedimento di sospensione dell'attività; tale annotazione presuppone un valido provvedimento di sospensione.

Massime di principio

• Il provvedimento di sospensione dell'attività imprenditoriale previsto dall'art. 14, comma 1, d.lgs. 81/2008 può essere adottato, per le gravi violazioni in materia di sicurezza, soltanto quando la condotta accertata corrisponde a una delle fattispecie tassativamente indicate nell'Allegato I.
• La fattispecie di "mancata elaborazione del piano operativo di sicurezza" non può essere estesa, in via interpretativa o analogica, alla mera mancata disponibilità di una copia del POS presso il cantiere, quando il documento sia stato effettivamente elaborato e trasmesso in formato digitale.
• Il principio di legalità sancito dall'art. 1 l. 689/1981 impone tipicità, determinatezza e interpretazione non estensiva delle fattispecie sanzionatorie amministrative, vietando di sanzionare condotte diverse da quelle espressamente previste dalla legge.
• L'interdizione a contrarre con le pubbliche amministrazioni e la conseguente annotazione nel casellario informatico ANAC, in quanto conseguenze vincolate della sospensione dell'attività imprenditoriale, sono illegittime quando il provvedimento di sospensione presupposto sia illegittimo.

Come è indicizzato