Sentenza n. 1799/2026 - Napoli, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l'aggiudicazione e la valutazione di congruità dell'offerta dell'aggiudicataria, deducendo, tra l'altro, l'incongruenza dei costi della manodopera indicati nell'offerta economica rispetto all'offerta tecnica e ai giustificativi prodotti nel subprocedimento di verifica dell'anomalia. In particolare, l'aggiudicataria aveva indicato costi della manodopera pari a 319.067 euro, pur avendo applicato un ribasso del 50% sui servizi ordinari, prevalenti nell'economia dell'appalto. Nei giustificativi aveva inoltre indicato un costo orario del lavoro di 11,18 euro, notevolmente inferiore al costo medio risultante dalle tabelle ministeriali, pari, per il profilo considerato, a 18,85 euro, senza fornire adeguate spiegazioni. Con i motivi aggiunti, proposti dopo l'integrale accesso agli atti disposto in esecuzione di una sentenza del Consiglio di Stato, la ricorrente ha ulteriormente dedotto la macroscopica incongruenza tra il ribasso applicato ai servizi ordinari e il costo della manodopera mantenuto sostanzialmente invariato. È stato altresì contestato il parziale oscuramento dell'offerta tecnica ai fini dell'accesso. Poiché il servizio era ormai integralmente concluso, la ricorrente ha chiesto l'accertamento dell'illegittimità dell'aggiudicazione ai fini risarcitori e il risarcimento per equivalente, in subordine rispetto al subentro.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibile il ricorso per sopravvenuta carenza di interesse, poiché il servizio oggetto dell'appalto era concluso, ma ha accertato, ai sensi dell'art. 34, comma 3, c.p.a., l'illegittimità dell'aggiudicazione ai fini della decisione sulla domanda risarcitoria. Ha ritenuto fondati sia il motivo del ricorso principale sia il secondo motivo aggiunto, ravvisando una significativa e non giustificata sottostima del costo del lavoro e una contraddizione intrinseca dell'offerta: il ribasso del 50% sui servizi ordinari, prevalenti, era incompatibile con il mantenimento del costo complessivo della manodopera a un livello pari o lievemente superiore a quello stimato dalla stazione appaltante senza ribasso. Il costo orario indicato nei giustificativi risultava inoltre molto inferiore ai valori ministeriali e non era stato adeguatamente motivato. Il giudice ha precisato che le tabelle ministeriali non sono vincolanti in sé, ma costituiscono parametro di valutazione dell'anomalia; resta inderogabile il rispetto dei trattamenti salariali minimi previsti dalla legge o dalla contrattazione collettiva. In ragione della conclusione del servizio, non sono state disposte declaratoria di inefficacia del contratto né reintegrazione in forma specifica. È stata accolta la domanda risarcitoria per equivalente mediante condanna sui criteri: entro trenta giorni, l'amministrazione dovrà applicare alle prestazioni concretamente affidate all'aggiudicataria i prezzi offerti dalla ricorrente, sottraendo il costo della manodopera e gli ulteriori costi desumibili dall'offerta della ricorrente. Napoli Servizi S.p.A. e l'aggiudicataria sono state condannate in solido alle spese di lite, liquidate in 2.500 euro oltre accessori e rimborso dei contributi unificati.

Norme richiamate

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Consente al giudice di accertare l'illegittimità dell'atto impugnato quando, pur essendo il ricorso divenuto improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, tale accertamento è necessario ai fini della decisione sulla domanda risarcitoria.

• art. 120 c.p.a.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Richiamato quale disciplina processuale applicabile al contenzioso in materia di appalti pubblici.

• art. 65 c.p.a.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Invocato dalla ricorrente per ottenere l'acquisizione o la produzione della documentazione di gara.

• art. 116 c.p.a.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Invocato dalla ricorrente per l'ordine di esibizione e la tutela del diritto di accesso agli atti di gara.

• art. 97, comma 6, d.lgs. 50/2016

  Non sono ammesse giustificazioni in relazione a trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge o da fonti autorizzate dalla legge

  I trattamenti salariali minimi inderogabili non possono essere giustificati o derogati nell'ambito della verifica di anomalia dell'offerta.

Massime di principio

• La conclusione del servizio oggetto di una gara determina la sopravvenuta carenza di interesse alla domanda demolitoria, ma il giudice deve accertare l'illegittimità dell'aggiudicazione, ai sensi dell'art. 34, comma 3, c.p.a., quando tale accertamento è necessario per decidere la domanda risarcitoria.
• Le tabelle ministeriali sul costo del lavoro costituiscono un parametro di valutazione della congruità dell'offerta e non sono inderogabili in quanto tali; tuttavia, uno scostamento considerevole deve essere spiegato con una dimostrazione puntuale e rigorosa dell'organizzazione aziendale e non può tradursi nella violazione dei trattamenti salariali minimi inderogabili.
• In un appalto labour intensive, un costo della manodopera significativamente inferiore ai valori di riferimento, non adeguatamente giustificato, può rendere inattendibile l'offerta e imporre l'esclusione quando incide sull'affidabilità complessiva dell'offerta e altera l'equilibrio economico del servizio.
• È intrinsecamente incongrua l'offerta che applichi un ribasso molto elevato sulle prestazioni prevalenti dell'appalto mantenendo sostanzialmente invariato il costo complessivo della manodopera, qualora i corrispettivi risultino così insufficienti a coprire il costo del lavoro.
• Quando il servizio è ormai concluso e non è più possibile il subentro, il risarcimento può essere liquidato mediante condanna sui criteri, demandando all'amministrazione il calcolo dell'importo sulla base delle condizioni economiche offerte dal concorrente illegittimamente pretermesso e dei costi da detrarre.

Come è indicizzato