Sentenza n. 4679/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La controversia riguarda un’opera edilizia di rilevanti dimensioni, realizzata nel 2011 su un terreno di proprietà dell’appellante da una società e da un’associazione alle quali il terreno era stato concesso in uso. A seguito di sopralluogo del 2021, il Comune ha adottato un’ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi nei confronti del proprietario e dei soggetti che avevano realizzato o utilizzato l’opera; successivamente ha adottato un’ordinanza-ingiunzione per il pagamento della sanzione amministrativa prevista dall’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001. In appello il proprietario ha dedotto: 1) la nullità dell’ordinanza di demolizione per la mancata notificazione a tutti i destinatari e per l’asserita mancata individuazione delle rispettive proprietà; 2) l’impossibilità di ottemperare all’ordine di demolizione, anche perché il proprietario non avrebbe avuto titolarità o possesso qualificato dei manufatti e avrebbe rischiato di danneggiare beni altrui; 3) la non acquisibilità al patrimonio comunale dell’area di sedime, in ragione della sua estraneità alla realizzazione dell’abuso e dell’assoluzione intervenuta nel procedimento penale. Ha inoltre introdotto in appello la circostanza della confisca penale dei manufatti e le relative conseguenze sulla titolarità e sulla possibilità di eseguire la demolizione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza di primo grado. Ha ritenuto infondato il primo motivo, affermando che l’ordine di demolizione, avente natura reale, può essere legittimamente notificato al proprietario dell’area anche se estraneo alla realizzazione dell’abuso. L’art. 31, comma 2, d.P.R. 380/2001 individua infatti come destinatari congiunti il proprietario e il responsabile dell’abuso. Nel caso concreto l’appellante era proprietario del fondo e aveva concesso il terreno proprio per la realizzazione dei manufatti; la notificazione alla società esecutrice non era comunque necessaria e risultava obiettivamente impossibile, essendo la società cessata anteriormente all’ordinanza. Le deduzioni sulla confisca penale sono state ritenute nuove e quindi inammissibili ai sensi dell’art. 104, comma 1, c.p.a.; in ogni caso, la confisca avrebbe riguardato i manufatti e non l’intero fondo, mentre l’ordinanza disponeva anche il ripristino e prospettava l’acquisizione dell’area di sedime. Il secondo motivo è stato dichiarato inammissibile perché introduceva per la prima volta in appello il tema della confisca e dell’impossibilità di demolire. Il terzo motivo è stato respinto nel merito: l’area di sedime può essere acquisita al patrimonio comunale anche quando il proprietario non abbia materialmente realizzato l’abuso, salvo che egli dimostri la propria estraneità accompagnata da iniziative concrete e tempestive volte a impedire o far cessare l’abuso e a ottenere il ripristino dei luoghi. Nel caso concreto il proprietario era consapevole dell’abuso almeno dal 2013, ma per circa nove anni non aveva diffidato i conduttori, chiesto il ripristino, eseguito direttamente interventi dopo la cessazione della società, né chiesto una dilazione del termine per ottemperare all’ordine. L’assoluzione penale, fondata sull’estraneità alla materiale esecuzione delle opere, non escludeva né la legittimazione passiva all’ordine di demolizione né l’acquisizione dell’area, che dipendono rispettivamente dalla titolarità dominicale e dalla possibilità materiale di eseguire il ripristino. La statuizione del TAR sulla rideterminazione della sanzione pecuniaria era coperta da giudicato interno, non essendo stata impugnata dal Comune. L’appellante è stato condannato alle spese del grado, liquidate in euro 3.500 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 31, comma 2, d.P.R. 380/2001

  «proprietario» e «responsabile dell’abuso»

  L’ordine di demolizione deve essere indirizzato al proprietario e al responsabile dell’abuso; la legittimazione passiva del proprietario deriva dalla titolarità del bene e non dalla sua partecipazione alla realizzazione dell’opera.

• art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001

  L’acquisizione gratuita dell’area di sedime al patrimonio comunale consegue all’inottemperanza all’ordine di demolizione e può riguardare anche l’area appartenente a un proprietario estraneo alla materiale realizzazione dell’abuso, quando questi non dimostri l’impossibilità oggettiva di provvedere o non abbia assunto iniziative concrete per il ripristino.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  Prevede la sanzione amministrativa pecuniaria irrogata dal Comune per l’inottemperanza all’ordine di demolizione; nel caso concreto la relativa quantificazione massima era stata annullata dal TAR e tale statuizione non è stata appellata.

• art. 44, comma 2, d.P.R. 380/2001

  È richiamato in relazione alla confisca penale dei manufatti, ma la relativa questione è stata ritenuta nuova in appello e comunque non idonea a escludere, per quanto dedotto, l’ampiezza dell’ordine comunale di ripristino e acquisizione.

• art. 104, comma 1, c.p.a.

  Vieta la proposizione in appello di nuove domande, eccezioni e questioni non dedotte in primo grado; la circostanza della confisca e le conseguenti deduzioni sull’impossibilità di demolire sono state pertanto dichiarate inammissibili.

Massime di principio

• L’ordine di demolizione di un abuso edilizio ha natura reale e può essere legittimamente adottato e notificato nei confronti del proprietario dell’area, anche se diverso dal responsabile dell’abuso e anche se estraneo alla materiale realizzazione dell’opera.
• La legittimazione passiva del proprietario rispetto all’ordine di demolizione discende dalla titolarità del diritto dominicale e dal rapporto con la res, non dalla prova della partecipazione, neppure morale, alla realizzazione dell’abuso.
• Il proprietario estraneo all’abuso può evitare l’acquisizione gratuita dell’area di sedime solo dimostrando, oltre alla propria estraneità, di avere assunto iniziative concrete, attive e tempestive — quali diffide o altre iniziative ultimative verso il responsabile — dirette a impedire la prosecuzione dell’abuso o a ottenere il ripristino dello stato dei luoghi.
• L’acquisizione gratuita dell’area di sedime non è esclusa dalla mera inerzia del proprietario né dalla sua assoluzione penale per estraneità alla realizzazione dell’opera; rileva invece la possibilità materiale di adempiere all’ordine di ripristino e l’effettivo esercizio dei poteri o delle iniziative disponibili.
• In appello sono inammissibili le circostanze fattuali e giuridiche idonee ad ampliare il thema decidendum, se non dedotte nel giudizio di primo grado, ai sensi dell’art. 104, comma 1, c.p.a.

Come è indicizzato