Sentenza n. 4537/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato il provvedimento con cui Roma Capitale ha rettificato una precedente determinazione e ingiunto la rimozione o demolizione di una recinzione e di una pavimentazione, qualificandoli come comproprietari non responsabili dell’abuso. In via preliminare, il ricorso presentava irregolarità relative al formato digitale e alla sottoscrizione analogica, deducendosi tuttavia che tali vizi non avrebbero inciso sull’identità delle parti, sull’intellegibilità dell’atto e sul contraddittorio. Nel merito, i ricorrenti hanno sostenuto: 1) che, in quanto proprietari non responsabili, non sarebbero stati destinatari della sanzione dell’acquisizione gratuita dell’area in caso di inottemperanza all’ordine di demolizione; 2) che la pavimentazione di circa 2.500 mq non avrebbe prodotto un significativo impatto urbanistico e che il tempo trascorso dalla realizzazione delle opere avrebbe ingenerato un affidamento sulla loro legittimità; 3) che essi non erano gli autori materiali dell’abuso; 4) che l’area era utilizzata per attività di istruzione ai fini del conseguimento della patente di categoria A e che il relativo nulla osta commerciale avrebbe attestato la conformità dell’attività.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente escluso che le irregolarità relative al formato nativo digitale e alla firma digitale del ricorso determinassero la nullità dell’atto: alla luce della tipicità delle nullità processuali e del principio del raggiungimento dello scopo, tali vizi costituiscono mere irregolarità quando non compromettono l’identità delle parti, la comprensione del ricorso e l’integrità del contraddittorio. Il Collegio ha poi ritenuto sussistente l’interesse a ricorrere. Sebbene l’Amministrazione avesse qualificato l’atto come rettifica, il provvedimento non si era limitato a correggere l’indicazione della località dell’abuso, ma aveva riassegnato il termine per adempiere all’ordine di demolizione. Esso è stato quindi qualificato come atto integralmente sostitutivo del precedente, avente natura di revoca e autonoma lesività, con effetto ex nunc. Nel merito, il primo motivo è stato respinto: secondo il principio affermato dall’Adunanza plenaria n. 16/2023, l’inottemperanza all’ordine di demolizione può condurre all’acquisizione dell’area anche nei confronti del proprietario non responsabile, salva la possibilità di dimostrare la non imputabilità dell’inottemperanza o di avere presentato istanza di accertamento di conformità. È quindi legittimo che l’ordine di demolizione rappresenti anche al proprietario non responsabile le conseguenze ablatorie dell’eventuale inottemperanza. Il secondo motivo è stato respinto. L’attività repressiva edilizia è vincolata e impone l’intervento dell’Amministrazione in presenza di opere realizzate senza il titolo necessario. La pavimentazione esterna, per dimensioni, trasformazione permanente del suolo, riduzione della superficie filtrante, percepibilità esterna e creazione di superficie utile, non rientrava nell’edilizia libera e necessitava del permesso di costruire; la valutazione doveva inoltre considerare unitariamente la pavimentazione e la recinzione. Il decorso del tempo non determina una sanatoria extra ordinem né fa sorgere un affidamento tutelabile. L’obbligo di ripristino grava anche sul proprietario attuale o sul soggetto che dispone materialmente del bene, pur se non autore materiale dell’abuso, poiché l’abusività costituisce una caratteristica reale e oggettiva dell’immobile. Il terzo motivo è stato respinto perché il titolo commerciale o il nulla osta per lo svolgimento dell’attività non sostituisce né rende legittimo il titolo edilizio necessario: la disciplina commerciale e quella urbanistico-edilizia operano su piani distinti. Il ricorso è stato pertanto respinto, con condanna dei ricorrenti al pagamento di € 5.000,00 oltre accessori per spese di lite.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  L’ordine di rimozione o demolizione e le conseguenze dell’inottemperanza costituiscono strumenti vincolati di repressione dell’abuso edilizio.

• art. 15, comma 5, l.r. 15/2008

  La censura dei ricorrenti mirava a limitare al proprietario responsabile la sanzione acquisitiva, ma il giudice ha ritenuto applicabile il principio secondo cui l’acquisizione può seguire anche all’inottemperanza del proprietario non responsabile.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  Il proprietario non responsabile può dedurre la presentazione dell’istanza di accertamento di conformità quale elemento rilevante ai fini della non imputabilità dell’inottemperanza.

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  La norma tutela in via primaria il ripristino dell’assetto urbanistico violato, prevalente sugli interessi privati secondari.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La rettifica di un errore materiale si distingue dall’annullamento d’ufficio e, secondo la ricostruzione richiamata, non è normalmente assoggettata alla disciplina dell’annullamento d’ufficio; nel caso concreto l’atto è stato però qualificato come revoca perché sostitutivo e autonomamente lesivo.

• art. 136, comma 2-bis, c.p.a.

  tutti gli atti e i provvedimenti del giudice, dei suoi ausiliari, del personale degli uffici giudiziari e delle parti sono sottoscritti con firma digitale

  La violazione dell’obbligo di firma digitale non determina automaticamente la nullità del ricorso quando non pregiudica identità delle parti, intelligibilità dell’atto e contraddittorio.

• art. 9, comma 1, d.P.C.M. 16 febbraio 2016, n. 40

  gli atti processuali sono redatti in formato di documento informatico sottoscritto con firma digitale conforme ai requisiti di cui all’articolo 24 del CAD

  La mancata osservanza delle regole tecniche sul formato e sulla sottoscrizione digitale integra, nel caso concreto, una mera irregolarità processuale.

• art. 156, commi 1 e 3, c.p.c.

  In applicazione dei principi di tipicità delle nullità e di raggiungimento dello scopo, il vizio formale non produce nullità se l’atto ha comunque raggiunto la propria funzione processuale.

Massime di principio

• La qualificazione di un atto amministrativo come rettifica non dipende dalla sua autoqualificazione, ma dal contenuto sostanziale e dalla funzione perseguita. La rettifica ricorre quando si corregge un errore materiale palese, obiettivamente riconoscibile e non idoneo a modificare sostanzialmente l’assetto degli interessi; quando invece l’atto sostituisce integralmente il precedente e riassegna termini o produce una nuova lesività, esso è autonomamente impugnabile e non è una mera rettifica.
• L’inottemperanza all’ordine di demolizione entro il termine previsto dall’art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001 può determinare l’acquisizione gratuita dell’area anche nei confronti del proprietario non responsabile dell’abuso, salva la possibilità di dimostrare la non imputabilità dell’inottemperanza o di avere presentato istanza di accertamento di conformità.
• La realizzazione di una pavimentazione esterna di rilevanti dimensioni, idonea a trasformare permanentemente il suolo, a incidere sulla superficie filtrante e sul deflusso delle acque, percepibile nel contesto urbanistico e produttiva di superficie utile, non rientra nell’edilizia libera e richiede il permesso di costruire. La rilevanza dell’intervento deve essere valutata anche insieme alle opere accessorie, come una recinzione.
• Il decorso del tempo non determina una sanatoria extra ordinem dell’abuso edilizio e, di regola, non fonda un affidamento tutelabile sulla legittimità dell’opera. L’obbligo di ripristino può gravare sul proprietario attuale o sul soggetto che abbia la disponibilità materiale del bene, anche se non è l’autore materiale dell’abuso, poiché l’abusività dell’immobile ha natura reale e oggettiva.
• L’autorizzazione commerciale o il nulla osta amministrativo relativo allo svolgimento di un’attività non dimostra la legittimità urbanistico-edilizia delle opere utilizzate per tale attività: i titoli commerciali e i titoli edilizi operano su piani distinti e il primo non può sostituire il secondo.
• La violazione delle regole sul formato digitale e sulla firma digitale del ricorso amministrativo costituisce mera irregolarità, e non nullità, quando l’atto consenta di identificare le parti, sia intelligibile e abbia assicurato il contraddittorio, in applicazione dei principi di tipicità delle nullità e di raggiungimento dello scopo.

Come è indicizzato