Sentenza n. 472/2026 - Firenze, Sezione 3

Esito

La controversia

La società concessionaria ha impugnato il provvedimento con cui il Comune di Firenze l'ha dichiarata decaduta dalla concessione per inadempimento, contestando la gravità e imputabilità degli addebiti e deducendo violazione della concessione, dell'art. 3-bis d.l. 351/2001, degli artt. 1455, 1460 e 2051 c.c., dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, buona fede, leale collaborazione e obblighi di protezione, nonché eccesso di potere per illogicità, arbitrarietà e ingiustizia manifesta. In particolare, la ricorrente ha sostenuto che il ritardo nell'acquisizione del parere della Soprintendenza sul progetto di valorizzazione fosse imputabile al Comune e non fosse previsto alcun termine convenzionale; che la custodia e manutenzione dell'ampia area fossero inesigibili e che le occupazioni abusive integrassero un problema di ordine pubblico; che gli obblighi manutentivi fossero sproporzionati; che il canone non fosse dovuto prima della sentenza del Consiglio di Stato del 2023, ovvero dovesse decorrere soltanto nella misura ridotta del 10% da tale data; che il Comune fosse inadempiente all'obbligo di consegnare il bene libero da persone e cose e che tale inadempimento consentisse l'eccezione di inadempimento; che la durata della concessione dovesse essere adeguata, facendola decorrere dal 22 novembre 2023; e che il provvedimento fosse carente di motivazione per non avere considerato le osservazioni partecipative, in violazione degli artt. 3 e 10-bis l. 241/1990. Sono state inoltre proposte domande di accertamento dell'inadempimento del Comune e di condanna all'adeguamento della durata e dei canoni e alla prosecuzione del rapporto concessorio.

La decisione

Il TAR ha rigettato integralmente il ricorso, ritenendo legittima la decadenza sulla base della gravità e della rilevanza degli inadempimenti contestati, ciascuno dei quali, secondo la motivazione, era idoneo a sorreggere il provvedimento plurimotivato. Il Collegio ha chiarito che la sentenza del TAR del 2017, confermata dal Consiglio di Stato nel 2023, aveva annullato ex tunc la precedente decadenza ed era immediatamente esecutiva; pertanto, non era necessario attendere la decisione del Consiglio di Stato perché la concessione riprendesse efficacia. Il bene era stato consegnato libero da persone e cose già nel luglio 2018, sicché da quel momento gli obblighi convenzionali della concessionaria erano esigibili e il canone era dovuto. È stato ritenuto grave, anzitutto, il ritardo nella presentazione alla Soprintendenza del progetto di valorizzazione: la valorizzazione costituiva la causa concreta e l'ubi consistam della concessione, mentre la società era rimasta sostanzialmente inattiva dal 2016 all'aprile 2024; l'assenza di un termine espresso non giustificava sette anni di inerzia. Sono stati ritenuti gravi anche gli inadempimenti agli obblighi di manutenzione, custodia e messa in sicurezza, poiché il degrado e l'accessibilità dell'area avevano favorito nuove occupazioni abusive. La vastità del complesso e il richiamo a problemi di ordine pubblico non costituivano esimenti, essendo la concessionaria consapevole dell'estensione del bene e potendo ricorrere anche a vigilanza privata. Il TAR ha inoltre rilevato che la società aveva utilizzato parti agibili del complesso per eventi a pagamento, senza provvedere alla valorizzazione complessiva prevista dalla concessione. È stato giudicato grave anche il mancato pagamento del canone, quantificato dal Comune in euro 124.806,44 per i periodi considerati, somma ritenuta dovuta almeno dal luglio 2018. Le censure sulla violazione degli artt. 3 e 10-bis l. 241/1990 non hanno inciso sull'esito, essendo comunque legittima la decadenza per le autonome ragioni accertate. Le domande di accertamento e condanna sono state conseguentemente respinte. Il Comune è stato condannato alle spese per euro 8.000,00 oltre oneri di legge. È stata invece accolta l'istanza della ricorrente di cancellazione di espressioni sconvenienti e offensive contenute nella memoria comunale, ai sensi dell'art. 89 c.p.c.; tale statuizione accessoria non ha modificato l'esito della domanda principale.

Norme richiamate

• art. 3-bis d.l. 351/2001

  La concessione di valorizzazione è funzionalmente diretta alla valorizzazione e utilizzazione economica del bene demaniale; la valorizzazione costituisce l'interesse pubblico e la causa concreta del rapporto concessorio.

• art. 1455 c.c.

  La decadenza dalla concessione è legittima quando gli inadempimenti del concessionario sono gravi e di notevole importanza rispetto all'economia del rapporto.

• art. 1460 c.c.

  L'eccezione di inadempimento non giustifica il comportamento della concessionaria dopo che il Comune ha adempiuto, nel luglio 2018, all'obbligo di consegnare il bene libero da persone e cose.

• art. 2051 c.c.

  Il richiamo alla responsabilità per custodia non esonera la concessionaria dagli specifici obblighi convenzionali di custodia, manutenzione e messa in sicurezza del bene detenuto.

• art. 112, comma 1, lett. b), c.p.a.

  La sentenza di primo grado è immediatamente esecutiva; l'appello non sospeso non impedisce l'esecuzione degli obblighi conformativi derivanti dalla sentenza.

• art. 71, commi 1 e 2, c.p.a.

  L'istanza di fissazione dell'udienza può essere proposta da una delle parti, sicché anche la parte resistente può sollecitare la definizione del giudizio d'appello.

• art. 3 l. 241/1990

  La censura di difetto di motivazione non conduce all'annullamento quando il provvedimento risulta comunque sorretto da autonome ragioni di decadenza adeguatamente accertate.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Le osservazioni partecipative devono essere considerate, ma la fondatezza sostanziale delle autonome ragioni poste a fondamento della decadenza ha condotto al rigetto del ricorso.

• art. 89 c.p.c.

  Devono essere cancellate le espressioni caratterizzate da intento meramente dispregiativo e non pertinenti, neppure indirettamente, alla materia controversa o eccedenti i limiti di continenza difensiva.

Massime di principio

• Nelle concessioni di valorizzazione di beni demaniali, la predisposizione e l'attuazione del progetto di valorizzazione costituiscono l'obbligazione funzionalmente essenziale del concessionario, poiché la valorizzazione integra la causa concreta del rapporto e l'interesse pubblico perseguito dal concedente.
• L'assenza di un termine espresso nella convenzione per l'adempimento di un'obbligazione essenziale non consente un'inerzia indefinita: il termine deve essere ricavato dalla natura dell'obbligazione e valutato secondo ragionevolezza, con particolare riguardo alla funzionalità del rapporto concessorio.
• Quando il bene demaniale sia stato consegnato libero da persone e cose, diventano esigibili gli obblighi convenzionali del concessionario di valorizzazione, custodia, manutenzione, messa in sicurezza e pagamento del canone; la successiva definizione dell'appello contro la sentenza che aveva annullato una precedente decadenza non sospende tali effetti in assenza di sospensione dell'esecutività.
• Gli obblighi di custodia, manutenzione e messa in sicurezza gravanti sul concessionario non sono esclusi dalla vastità dell'area o dalla presenza di problemi di ordine pubblico, quando il degrado e l'accessibilità del bene dipendano da carenze manutentive imputabili al concessionario e siano disponibili misure organizzative o di vigilanza idonee a prevenire gli accessi abusivi.
• In presenza di un provvedimento amministrativo plurimotivato, la legittimità di una sola ragione autonoma e sufficiente a sorreggere il dispositivo rende superfluo l'esame delle censure rivolte contro le ulteriori motivazioni.
• La decadenza da una concessione è legittima ai sensi dell'art. 1455 c.c. quando gli inadempimenti del concessionario, considerati anche singolarmente, incidono su obbligazioni essenziali quali la valorizzazione del bene, la sua conservazione e il pagamento del canone.

Come è indicizzato