Corte di giustizia, Sentenza C-246/17

Carta di soggiorno del familiare di un cittadino dell’Unione: termine di sei mesi, effetti del ritardo e conseguenze dell’annullamento

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Conseil d’État belga in materia di direttiva 2004/38/CE e, più precisamente, del termine entro cui va rilasciata la carta di soggiorno di familiare di un cittadino dell’Unione. La Corte è stata chiamata a chiarire sia il contenuto dell’obbligo di decisione entro sei mesi, sia gli effetti del superamento del termine, sia il regime applicabile dopo l’annullamento giudiziale di un primo diniego.

Fatti e procedimento principale

Il sig. Ibrahima Diallo, cittadino guineano, aveva chiesto in Belgio una carta di soggiorno come ascendente di un minore cittadino olandese residente nel territorio belga. La domanda era stata inizialmente respinta con decisione del 22 maggio 2015, poi annullata dal Conseil du contentieux des étrangers per difetto di motivazione. Successivamente le autorità belghe avevano adottato una nuova decisione di diniego il 9 novembre 2015, notificata il 26 novembre 2015, motivandola con la mancata prova di risorse sufficienti e con l’assenza di prova che il figlio fosse a carico del richiedente o che questi ne avesse la custodia effettiva.

Il ricorrente sosteneva che, ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 1, della direttiva 2004/38, la decisione dovesse essere non solo adottata ma anche comunicata entro sei mesi dalla domanda, e che l’annullamento della prima decisione non potesse consentire all’amministrazione di beneficiare di un nuovo termine integrale di sei mesi. Il giudice del rinvio sollevava inoltre il problema della possibile concessione automatica della carta per il solo decorso del termine.

Questioni pregiudiziali

Il Conseil d’État ha chiesto, in sostanza:

• se l’articolo 10, paragrafo 1, della direttiva 2004/38 richieda che la decisione sia adottata e notificata entro sei mesi, oppure soltanto adottata entro quel termine;
• se il superamento del termine di sei mesi comporti il rilascio automatico della carta di soggiorno, anche senza verifica delle condizioni sostanziali;
• se, dopo l’annullamento di un diniego, l’autorità nazionale possa automaticamente avvalersi di un nuovo termine integrale di sei mesi.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• la direttiva 2004/38/CE, in specie gli articoli 1, 2, 3, 5 e 10;
• l’articolo 10, paragrafo 1, che prevede che la carta di soggiorno «deve avvenire non oltre i sei mesi successivi alla presentazione della domanda»;
• l’articolo 10, paragrafo 2, che elenca i documenti che possono essere richiesti per il rilascio;
• l’articolo 5, paragrafo 2, relativo al visto d’ingresso dei familiari non cittadini dell’Unione;
• l’articolo 21, paragrafo 1, TFUE;
• la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea;
• la direttiva 2003/86/CE, in particolare l’articolo 4, paragrafo 2, lettera a), richiamato nel dibattito sulla qualifica di ascendente a carico.

Ragionamento della Corte: competenza e ricevibilità

La Corte respinge le obiezioni del governo belga sulla propria competenza, osservando che le questioni richiedono l’interpretazione di disposizioni del diritto dell’Unione effettivamente rilevanti nel giudizio principale. In particolare, la verifica se il cittadino di Stato terzo rientri o meno nell’ambito delle direttive 2003/86 e 2004/38 implica, essa stessa, un’interpretazione del diritto dell’Unione. Le questioni sono quindi dichiarate ricevibili.

Interpretazione dell’articolo 10, paragrafo 1: adozione e notifica entro sei mesi

La Corte interpreta il testo dell’articolo 10, paragrafo 1, in modo letterale e funzionale. La formula «non oltre i sei mesi successivi alla presentazione della domanda» implica che entro tale termine l’amministrazione non solo debba istruire il procedimento, ma debba anche adottare e comunicare una decisione, positiva o negativa.

La nozione di «rilascio» viene letta come comprensiva dell’esame della domanda, dell’adozione della decisione e, se del caso, della consegna della carta. La Corte richiama anche la sentenza Rahman e a. per ribadire che l’articolo 10 disciplina una procedura amministrativa finalizzata a verificare, entro sei mesi, la situazione individuale dell’interessato e a decidere sulla domanda.

Ne deriva che la notifica non può avvenire oltre il termine semestrale: se l’autorità conclude che non ricorrono i presupposti, deve ugualmente notificare il diniego entro sei mesi.

Superamento del termine: nessun rilascio automatico della carta

La Corte precisa che la direttiva 2004/38 non contiene una disciplina delle conseguenze del superamento del termine di sei mesi. In linea di principio, tali conseguenze rientrano nell’autonomia procedurale degli Stati membri, purché rispettino equivalenza ed effettività.

Tuttavia, il diritto dell’Unione non consente che il silenzio dell’amministrazione valga come decisione di accettazione che conduca al rilascio automatico della carta di soggiorno a un soggetto che non soddisfa le condizioni sostanziali. La carta ha natura dichiarativa e serve ad attestare un diritto di soggiorno preesistente: non è quindi un atto costitutivo di un diritto inesistente.

La Corte sottolinea che il beneficio della direttiva 2004/38 spetta soltanto ai familiari definiti dall’articolo 2, punto 2. Nel caso concreto, dagli atti risulta che il sig. Diallo non poteva qualificarsi come «ascendente diretto a carico» ai sensi della direttiva, sicché non poteva rivendicare il titolo sulla base di tale disciplina. Un sistema che imponga il rilascio d’ufficio della carta dopo il decorso del termine, senza controllo dei requisiti, contrasterebbe con gli obiettivi della direttiva.

Effetti dell’annullamento giudiziale: nessun nuovo termine integrale automatico

Quanto alla terza e quarta questione, la Corte osserva che la direttiva non disciplina gli effetti dell’annullamento giurisdizionale di un diniego. In assenza di norme dell’Unione, vale l’autonomia procedurale nazionale, ma sempre nel rispetto del principio di effettività.

Secondo la Corte, fare decorrere automaticamente un nuovo termine integrale di sei mesi dopo l’annullamento rende eccessivamente difficile l’esercizio del diritto dell’interessato a ottenere una decisione. Ciò è incompatibile con la finalità di celerità propria della direttiva 2004/38, che mira a facilitare la libera circolazione del cittadino dell’Unione e dei suoi familiari, nonché a garantire rapidamente la certezza giuridica della posizione del familiare di Stato terzo.

Pertanto, dopo l’annullamento, l’autorità deve adottare una nuova decisione entro un termine ragionevole, che comunque non può superare il termine di sei mesi previsto dall’articolo 10, paragrafo 1.

Dispositivo

La Corte afferma che:

• la decisione sulla domanda di carta di soggiorno di familiare di un cittadino dell’Unione deve essere adottata e comunicata entro sei mesi;
• la direttiva 2004/38 osta al rilascio automatico della carta per il solo superamento del termine, senza verifica delle condizioni sostanziali;
• il diritto dell’Unione osta a una giurisprudenza nazionale che consenta, dopo l’annullamento di un diniego, di far ripartire automaticamente l’intero termine di sei mesi.

Principi affermati

La sentenza consolida due principi centrali:

• il termine di sei mesi dell’articolo 10, paragrafo 1, è un termine perentorio che riguarda sia l’adozione sia la comunicazione della decisione;
• il rispetto dell’effettività non può tradursi in un automatismo favorevole al richiedente privo dei requisiti, né in una dilazione procedurale che neutralizzi l’effetto utile della direttiva e la sua finalità di celerità.