Sentenza n. 3358/2026 - Milano, Sezione 3

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno impugnato l'ordinanza comunale con cui era stata loro ingiunta, entro novanta giorni, la demolizione e rimozione di opere realizzate su due particelle e il ripristino dello stato originario dei luoghi. Gli interventi comprendevano il livellamento dei terreni mediante apporto di ghiaia, la realizzazione di un cordolo in cemento, l'installazione stabile di due roulotte, di una casa mobile utilizzata come abitazione, di un container prefabbricato e di due cassette container prefabbricate. Con il primo motivo è stato dedotto eccesso di potere per carenza di istruttoria, poiché l'accertamento della stabilità delle opere sarebbe stato effettuato mediante un unico sopralluogo, nonché violazione dell'art. 7 l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento. Con il secondo motivo è stata contestata la necessità del permesso di costruire, sostenendo che il livellamento del terreno non lo richiedesse e che roulotte, casa mobile e container fossero opere temporanee e precarie. È stata inoltre censurata la valutazione comunale relativa al contrasto con il vincolo paesaggistico e con la normativa regionale sull'edificazione dei suoli agricoli.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso, prescindendo dalle eccezioni preliminari dell'Amministrazione perché il ricorso era infondato nel merito. Ha ritenuto irrilevanti le censure relative al vincolo paesaggistico e alla normativa regionale, poiché tali elementi erano stati richiamati solo come illustrazione dell'illiceità dell'intervento e non costituivano il fondamento dell'ordinanza, adottata invece per la realizzazione di nuove costruzioni in assenza di permesso di costruire. Ai sensi dell'art. 3, comma 1, lett. e.5), d.P.R. 380/2001, l'installazione di manufatti leggeri, prefabbricati, roulotte e case mobili utilizzati come abitazioni costituisce nuova costruzione, salvo che sia diretta a esigenze meramente temporanee. La precarietà deve essere valutata secondo un criterio funzionale, considerando la destinazione e la durata dell'uso, non le sole caratteristiche strutturali o l'amovibilità dei manufatti. Gli interventi devono inoltre essere esaminati complessivamente e non in modo atomistico. Nel caso concreto, il livellamento delle aree e l'installazione dei diversi manufatti, idonei a essere utilizzati come abitazioni, evidenziavano una destinazione abitativa stabile e un'incidenza sul carico urbanistico; non era decisiva la residenza anagrafica delle ricorrenti in altri luoghi. L'unico sopralluogo era sufficiente, poiché le caratteristiche dei manufatti erano immediatamente percepibili. Accertata la realizzazione delle nuove costruzioni senza permesso, il Comune aveva correttamente adottato l'ordine di demolizione ex art. 31 d.P.R. 380/2001. Anche l'omessa comunicazione di avvio del procedimento non determinava l'annullamento dell'atto, essendo applicabile l'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990: trattandosi di attività vincolata, il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 31, comma 2, d.P.R. 380/2001

  Consente l'adozione dell'ordine di demolizione e di ripristino per interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire; il Comune lo ha correttamente applicato alle opere qualificate come nuova costruzione abusiva.

• art. 3, comma 1, lett. e.5), d.P.R. 380/2001

  …installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulotte, camper, case mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, ad eccezione di quelli che siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee…

  Le roulotte, le case mobili e gli altri manufatti leggeri utilizzati per finalità abitative rientrano nella nuova costruzione, salvo che siano destinati a esigenze meramente temporanee. La precarietà è accertata secondo un criterio funzionale, considerando l'uso concretamente impresso all'opera e non la sua sola amovibilità.

• art. 7 l. 241/1990

  La mancata comunicazione di avvio del procedimento non comporta l'annullamento dell'ordine di demolizione quando trova applicazione l'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Il provvedimento vincolato non è annullabile per violazione delle norme sul procedimento quando sia palese che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello adottato.

Massime di principio

• Ai fini della qualificazione di roulotte, case mobili, container e altri manufatti leggeri come opere precarie esonerate dal permesso di costruire, non è decisiva la loro amovibilità o la precarietà strutturale: occorre verificare funzionalmente se siano destinati a soddisfare esigenze specifiche e meramente temporanee oppure esigenze permanenti, come quelle abitative.
• La qualificazione edilizia degli interventi deve avvenire considerando unitariamente e cumulativamente tutte le opere realizzate sull'area, inclusi i lavori di sistemazione e livellamento del terreno e l'installazione dei manufatti, in modo da valutarne l'impatto complessivo sul territorio e sul carico urbanistico.
• L'installazione di manufatti leggeri, roulotte o case mobili utilizzati come abitazioni costituisce nuova costruzione ai sensi dell'art. 3, comma 1, lett. e.5), d.P.R. 380/2001, quando non sia dimostrata una destinazione a esigenze meramente temporanee; in tal caso è necessario il permesso di costruire.
• L'ordine di demolizione adottato per opere realizzate senza permesso di costruire ha natura vincolata; pertanto, l'omessa comunicazione di avvio del procedimento non ne determina l'annullamento se è palese che il contenuto dell'atto non avrebbe potuto essere diverso, ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990.

Come è indicizzato