Sentenza n. 7151/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Meranese Servizi, quarta classificata nella procedura aperta per l’affidamento dei servizi di pulizia, sanificazione, detersione e disinfezione degli edifici dell’Azienda Ospedaliera Universitaria Federico II, aveva impugnato l’aggiudicazione al RTI Team Service e gli atti di gara, deducendo la violazione dell’art. 57, comma 2, d.lgs. 36/2023 e del d.m. 29 gennaio 2021, n. 51. Contestava l’omessa previsione dei criteri premianti CAM, la mancata trasposizione puntuale di specifiche tecniche e clausole contrattuali — tra cui quelle sui detergenti per pulizie straordinarie, sui rapporti di prova dei prodotti privi di etichettatura ambientale e sulla conformità di macchine e attrezzature — e la presenza di prescrizioni incompatibili con i CAM, in particolare sull’impiego di prodotti monouso e del sistema mop con doppio secchio. Il TAR aveva accolto il ricorso e annullato l’intera gara. Team Service ha appellato la sentenza con tre motivi: ha sostenuto che le carenze della lex specialis imponessero l’immediata impugnazione del bando e che la concorrente avesse agito tardivamente e in violazione di buona fede dopo aver partecipato alla gara; ha dedotto che i CAM, quali norme imperative, integrassero automaticamente la lex specialis anche nella fase di gara; infine, ha contestato l’accertamento delle omissioni e difformità, richiamando le prescrizioni ambientali presenti nel disciplinare e nel capitolato e i riferimenti ai CAM contenuti nelle offerte. L’Azienda ospedaliera ha aderito all’appello.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello. Il primo motivo è infondato: l’omesso recepimento dei CAM non comporta di regola l’immediata lesività del bando né l’onere di impugnarlo subito, salvo che la carenza impedisca concretamente la formulazione dell’offerta; nel caso specifico le offerte presentate dimostravano che la partecipazione era possibile. La lesione poteva quindi essere fatta valere impugnando l’aggiudicazione, e i principi di risultato, fiducia e buona fede non possono creare nuove ipotesi di decadenza processuale. Anche il secondo motivo è infondato: l’art. 57, comma 2, d.lgs. 36/2023 impone l’inserimento nella documentazione di gara delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali CAM e richiede di considerare i criteri premianti nella predisposizione dei criteri per l’offerta economicamente più vantaggiosa; il mero rinvio al decreto ministeriale non assolve tale obbligo. Il terzo motivo è inammissibile per genericità e parzialità: Team Service non ha specificamente censurato tutte le autonome ragioni di annullamento individuate dal TAR, in particolare il contrasto relativo ai prodotti monouso e al sistema di lavaggio, per il quale i CAM indicano come modalità ordinaria l’uso di panni pre-impregnati o impregnati direttamente sul carrello. Tale ratio, sufficiente da sola a sorreggere la sentenza, è rimasta incontestata; le ulteriori doglianze sono quindi inammissibili per difetto di interesse. Sentenza di primo grado confermata; spese compensate per la particolarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 57, comma 2, d.lgs. 36/2023

  Alla luce di tale quadro normativo, il Collegio ritiene di dover confermare il consolidato orientamento secondo il quale la previsione dei CAM va inevitabilmente rinvenuta nella lex specialis “rappresentando gli stessi elementi essenziali dell’offerta o elementi per l’attribuzione di un punteggio premiale; ne consegue che, nel redigere la lex specialis, devono essere chiaramente indicati i criteri ambientali minimi e gli standard di qualità attesi, in quanto l’inclusione dei CAM nella documentazione di gara non può essere considerata un mero adempimento di tipo formale, ma costituisce un elemento fondamentale che influenza direttamente la successiva esecuzione del contratto (in questo senso si pone la giurisprudenza consolidata di questo Consiglio di Stato: cfr., V sezione, sentenza n. 6651 del 25 luglio 2025 e III sezione, sentenza n. 7898 dell’8 ottobre 2025)” (così Cons. Stato, sent. 1877/2026 cit.).

  Le specifiche tecniche e le clausole contrattuali contenute nei CAM devono essere effettivamente inserite nella documentazione progettuale e di gara; i criteri premianti devono essere considerati nella costruzione dei criteri di valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Il mero rinvio al decreto ministeriale non basta.

• art. 83, comma 2, d.lgs. 36/2023

  Alla luce di tale quadro normativo, il Collegio ritiene di dover confermare il consolidato orientamento secondo il quale la previsione dei CAM va inevitabilmente rinvenuta nella lex specialis “rappresentando gli stessi elementi essenziali dell’offerta o elementi per l’attribuzione di un punteggio premiale; ne consegue che, nel redigere la lex specialis, devono essere chiaramente indicati i criteri ambientali minimi e gli standard di qualità attesi, in quanto l’inclusione dei CAM nella documentazione di gara non può essere considerata un mero adempimento di tipo formale, ma costituisce un elemento fondamentale che influenza direttamente la successiva esecuzione del contratto (in questo senso si pone la giurisprudenza consolidata di questo Consiglio di Stato: cfr., V sezione, sentenza n. 6651 del 25 luglio 2025 e III sezione, sentenza n. 7898 dell’8 ottobre 2025)” (così Cons. Stato, sent. 1877/2026 cit.).

  Il bando deve indicare i CAM applicabili; la loro previsione deve essere chiara nella lex specialis e non può ridursi a un richiamo generico.

• art. 57, comma 2, d.lgs. 36/2023

  In tale prospettiva, il mancato recepimento dei CAM, pur integrando la violazione di una prescrizione imperativa posta dall’art. 57, comma 2, del d.lgs. n. 36 del 2023 (ma già, in precedenza, dall’art. 34 del d.lgs. n. 50 del 2016), non determina normalmente un’immediata preclusione alla partecipazione e non fa venir meno, di per sé, la possibilità di presentare un’offerta, sicché il relativo vizio è destinato a manifestare la propria concreta lesività soltanto con l’aggiudicazione della procedura.

  L’omesso recepimento dei CAM, pur illegittimo, non rende normalmente il bando immediatamente impugnabile: salvo che impedisca concretamente di formulare l’offerta, la lesione si attualizza con l’aggiudicazione e il vizio può essere dedotto impugnando quest’ultima.

• art. 57, comma 2, d.lgs. 36/2023

  Va quindi escluso che l’art. 57, d.lgs. n. 36 del 2023, possa ritenersi rispettato in presenza di un mero rinvio al decreto ministeriale di approvazione dei CAM.

  Il semplice rinvio al decreto ministeriale sui CAM non soddisfa l’obbligo di recepimento nella lex specialis.

Massime di principio

• L’omesso recepimento dei CAM nella lex specialis non impone di regola l’immediata impugnazione del bando: l’onere sorge solo quando la carenza impedisce concretamente la formulazione dell’offerta o determina una lesione attuale, concreta e diretta. Negli altri casi il vizio può essere dedotto con l’impugnazione dell’aggiudicazione, anche per ottenere la riedizione della gara.
• I principi di risultato, fiducia e buona fede del codice dei contratti pubblici non possono essere impiegati per introdurre nuove decadenze processuali né un obbligo generalizzato di impugnazione preventiva della lex specialis in assenza di una lesione concreta.
• Le specifiche tecniche e le clausole contrattuali previste dai CAM devono essere inserite nella documentazione progettuale e di gara; i criteri premianti devono essere considerati nella predisposizione dei criteri di valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Il mero rinvio al decreto ministeriale non è sufficiente e i CAM non possono essere considerati automaticamente recepiti per eterointegrazione in sostituzione degli adempimenti richiesti alla stazione appaltante.
• In appello, quando la sentenza si fonda su più rationes autonome, il gravame deve contestarle tutte in modo specifico. Una ratio autonomamente sufficiente non censurata efficacemente mantiene ferma la decisione e rende inammissibili per difetto di interesse le ulteriori doglianze che non potrebbero determinarne la riforma.

Come è indicizzato