Cassazione Civile, Sentenza n. 14812/2020 del 10/07/2020

Esito

La controversia

Il dirigente aveva impugnato il preavviso del 25 maggio 2011, con cessazione prevista dal 18 novembre 2012, adottato dall’Agenzia delle entrate ai sensi dell’art. 72, comma 11, del D.L. n. 112 del 2008, per il raggiungimento dell’anzianità contributiva massima di quaranta anni. Dopo il rigetto della domanda da parte del Tribunale di Foggia, la Corte d’appello di Bari, con sentenza n. 331/2018 depositata il 3 aprile 2018, aveva respinto l’appello. In cassazione il lavoratore ha proposto due motivi. Con il primo ha denunciato la violazione degli artt. 3, 51 e 97 Cost. e degli artt. 73 e 74 del D.L. n. 112 del 2008, sostenendo che il recesso non fosse sorretto da effettive esigenze organizzative dimostrate dall’Amministrazione, che la motivazione fosse generica e che non fossero stati stabiliti criteri oggettivi e predeterminati; ha inoltre richiamato la carenza di personale e la circolare n. 10/2008 del Dipartimento della Funzione pubblica. Con il secondo ha denunciato la violazione dell’art. 97 Cost., dell’art. 72, comma 11, del D.L. n. 112 del 2008, dell’art. 3, comma 3, del D.Lgs. n. 216 del 2003 e della direttiva 2000/78/CE, sostenendo che la risoluzione integrasse discriminazione per età e che il ricambio generazionale non fosse giustificato; ha anche osservato che, dopo il preavviso, gli era stato conferito un incarico dirigenziale.

La decisione

La Corte ha rigettato entrambi i motivi. Sul primo, ha ritenuto applicabile la disciplina ratione temporis dell’art. 72, comma 11, del D.L. n. 112 del 2008 e ha confermato che, per le risoluzioni anteriori alla modifica del 2011, occorreva una motivazione, salvo che fosse adottato un atto generale organizzativo nei termini previsti dalla normativa sopravvenuta. Nel caso concreto la motivazione indicava il programma di ricambio generazionale, i processi di ridimensionamento organizzativo collegati all’art. 74 del decreto e l’applicazione uniforme della misura a tutti i dipendenti in possesso del requisito contributivo; non occorrevano quindi criteri individuali di scelta. Una volta esplicitate tali ragioni, spettava al lavoratore contestarne con allegazioni circostanziate l’effettiva sussistenza: non era sufficiente prospettare un generico onere di prova ex post a carico dell’Agenzia. La Corte ha inoltre rilevato che la violazione di una circolare amministrativa, avente natura non normativa, non è denunciabile in cassazione ai sensi dell’art. 360, n. 3, c.p.c., e che le contestazioni sulla valutazione di merito non erano scrutinabili nei limiti del controllo di legittimità. Sul secondo motivo, ha escluso la discriminazione per età: la normativa consente differenze di trattamento fondate sull’età se giustificate da finalità legittime di politica del lavoro e perseguite con mezzi necessari e appropriati; nel caso di specie il recesso era collegato al raggiungimento dell’anzianità contributiva massima, non direttamente all’età anagrafica, e perseguiva le finalità organizzative e di ricambio generazionale già considerate. Il ricorrente è stato condannato alle spese, liquidate in euro 200 per esborsi ed euro 5.500 per compensi, oltre spese generali del 15% e accessori di legge; è stato inoltre dato atto dei presupposti per il versamento dell’ulteriore contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 72, comma 11, D.L. n. 112/2008

  La facoltà attribuita dal D.L. n. 112 del 2008, art. 72, comma 11, convertito, con modificazioni, dalla L. 6 agosto 2008, n. 133, alle Pubbliche amministrazioni di poter risolvere il rapporto di lavoro con un preavviso di sei mesi, nel caso di compimento dell’anzianità massima contributiva di 40 anni del personale dipendente, deve essere esercitata, anche in difetto di adozione di un formale atto organizzativo, avendo riguardo alle complessive esigenze dell’Amministrazione, considerandone la struttura e la dimensione, in ragione dei principi di buona fede e correttezza, imparzialità e buon andamento, che caratterizzano anche gli atti di natura negoziale posti in essere nell’ambito del rapporto di pubblico impiego contrattualizzato.

  La facoltà di risoluzione unilaterale al raggiungimento dell’anzianità contributiva massima va esercitata considerando le esigenze complessive dell’Amministrazione e nel rispetto di buona fede, correttezza, imparzialità e buon andamento; l’esercizio deve inoltre essere adeguatamente motivato, salvo la sostituzione della motivazione con un atto generale organizzativo secondo la disciplina sopravvenuta.

• art. 16, comma 11, D.L. n. 98/2011

  Con la sentenza n. 21626 del 2015 ha affermato che “è solo a partire da tale ulteriore modifica che l’esercizio della facoltà delle pubbliche amministrazioni di risolvere il rapporto di impiego sul presupposto del compimento dell’anzianità massima contributiva di quaranta anni è condizionato, in generale (ossia in tutti i comparti), alla previa adozione di un atto generale di organizzazione interna che ponga i criteri applicativi per l’esercizio di tale facoltà.

  L’obbligo generalizzato di previa adozione di un atto interno di organizzazione con criteri applicativi decorre dalla modifica introdotta nel 2011; la disciplina sopravvenuta consente che tale atto sostituisca l’ulteriore motivazione del recesso.

• art. 5, comma 2, D.Lgs. n. 165/2001

  In mancanza, la risoluzione unilaterale del rapporto di lavoro pubblico contrattualizzato viola le norme imperative che richiedono la rispondenza al pubblico interesse dell’azione amministrativa (D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 5, comma 2), l’applicazione dei criteri generali di correttezza e buona fede (artt. 1175 e 1375 c.c.), e i principi di imparzialità e di buon andamento di cui all’art. 97 Cost., nonchè l’art. 6, comma 1, della direttiva 78/2000/CE”.

  La risoluzione priva della necessaria giustificazione organizzativa e motivazionale contrasta con l’obbligo che l’azione amministrativa risponda al pubblico interesse.

• artt. 1175 e 1375 c.c.

  In mancanza, la risoluzione unilaterale del rapporto di lavoro pubblico contrattualizzato viola le norme imperative che richiedono la rispondenza al pubblico interesse dell’azione amministrativa (D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 5, comma 2), l’applicazione dei criteri generali di correttezza e buona fede (artt. 1175 e 1375 c.c.), e i principi di imparzialità e di buon andamento di cui all’art. 97 Cost., nonchè l’art. 6, comma 1, della direttiva 78/2000/CE”.

  I principi di correttezza e buona fede si applicano anche agli atti negoziali adottati nell’ambito del pubblico impiego contrattualizzato e vincolano l’esercizio della facoltà di recesso.

• art. 97 Cost.

  In mancanza, la risoluzione unilaterale del rapporto di lavoro pubblico contrattualizzato viola le norme imperative che richiedono la rispondenza al pubblico interesse dell’azione amministrativa (D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 5, comma 2), l’applicazione dei criteri generali di correttezza e buona fede (artt. 1175 e 1375 c.c.), e i principi di imparzialità e di buon andamento di cui all’art. 97 Cost., nonchè l’art. 6, comma 1, della direttiva 78/2000/CE”.

  I principi costituzionali di imparzialità e buon andamento vincolano l’esercizio del potere di risoluzione unilaterale, insieme alla necessità di collegarlo alle finalità organizzative dell’Amministrazione.

• art. 3, comma 3, D.Lgs. n. 216/2003

  Con consolidato e condiviso indirizzo questa Corte ha affermato che la risoluzione unilaterale da parte di una Pubblica amministrazione dei rapporti di lavoro pubblico contrattualizzato in applicazione del D.L. n. 112 del 2008, art. 72, comma 11, non contrasta con l’art. 6 della direttiva 2000/78/CE, attuata dal D.Lgs. n. 216 del 2003, come interpretato dalla Corte di giustizia dell’Unione Europea, in quanto tale direttiva consente agli Stati membri di prevedere, nell’ambito del diritto nazionale, differenze di trattamento dei lavoratori fondate sull’età purchè siano “oggettivamente e ragionevolmente” giustificate da una finalità legittima quale è la politica del lavoro e del relativo mercato o della formazione professionale e sempre che i mezzi per il raggiungimento di tale scopo siano necessari e appropriati, come si verifica nella specie.

  Una differenza di trattamento connessa all’età non è discriminatoria se è oggettivamente e ragionevolmente giustificata da una finalità legittima di politica del lavoro e se i mezzi adottati sono necessari e appropriati; la Corte ritiene soddisfatte tali condizioni per la risoluzione collegata all’anzianità contributiva massima.

• art. 6, par. 1, direttiva 2000/78/CE

  Con consolidato e condiviso indirizzo questa Corte ha affermato che la risoluzione unilaterale da parte di una Pubblica amministrazione dei rapporti di lavoro pubblico contrattualizzato in applicazione del D.L. n. 112 del 2008, art. 72, comma 11, non contrasta con l’art. 6 della direttiva 2000/78/CE, attuata dal D.Lgs. n. 216 del 2003, come interpretato dalla Corte di giustizia dell’Unione Europea, in quanto tale direttiva consente agli Stati membri di prevedere, nell’ambito del diritto nazionale, differenze di trattamento dei lavoratori fondate sull’età purchè siano “oggettivamente e ragionevolmente” giustificate da una finalità legittima quale è la politica del lavoro e del relativo mercato o della formazione professionale e sempre che i mezzi per il raggiungimento di tale scopo siano necessari e appropriati, come si verifica nella specie.

  La direttiva consente differenze di trattamento fondate sull’età quando perseguono una finalità legittima di politica del lavoro e sono attuate con mezzi necessari e appropriati; secondo la Corte, il regime in esame rispetta tali requisiti.

• art. 360, n. 3, c.p.c.

  Le circolari della pubblica amministrazione sono atti interni destinati ad indirizzare e disciplinare in modo uniforme l’attività degli organi inferiori e, quindi, hanno natura non normativa, ma di atti amministrativi, sicchè la loro violazione non è denunciabile, come nel caso, in cassazione ai sensi dell’art. 360 c.p.c., n. 3.

  La violazione di una circolare amministrativa, in quanto atto non normativo ma amministrativo interno, non è deducibile in cassazione come violazione o falsa applicazione di legge ai sensi dell’art. 360, n. 3, c.p.c.

• art. 360, n. 5, c.p.c.

  Le ulteriori considerazioni che si leggono nella prima censura sul carattere generale della motivazione e sulla erroneità della vantazione espressa dalla Corte territoriale, anche in ragione della carenza di personale come da contenzioso in sede amministrativa, non possono essere apprezzate in questa sede, perchè attengono al giudizio riservato al giudice di merito ed esulano dai ristretti limiti del controllo di legittimità consentito ai sensi della nuova formulazione dell’art. 360 c.p.c., n. 5.

  Le contestazioni che sollecitano una nuova valutazione delle circostanze di fatto o del merito della valutazione del giudice d’appello non sono riesaminabili in cassazione oltre i limiti del motivo di cui all’art. 360, n. 5, c.p.c.

• art. 13, commi 1-bis e 1-quater, D.P.R. n. 115/2002

  Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1-quater, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del cit. art. 13, comma 1-bis, se dovuto.

  In caso di rigetto del ricorso, sussistendone i presupposti, il ricorrente è tenuto al versamento di un ulteriore contributo unificato pari a quello dovuto per l’impugnazione.

Massime di principio

• La facoltà della pubblica amministrazione di risolvere unilateralmente il rapporto di lavoro al raggiungimento dell’anzianità contributiva massima deve essere esercitata in coerenza con le esigenze complessive dell’Amministrazione e con i principi di buona fede, correttezza, imparzialità e buon andamento.
• Per le risoluzioni soggette alla disciplina originaria dell’art. 72, comma 11, del D.L. n. 112 del 2008, il recesso deve essere adeguatamente motivato; dalla modifica del 2011, l’adozione preventiva di un atto generale organizzativo con criteri applicativi può sostituire l’ulteriore motivazione.
• Quando il recesso è motivato richiamando specifiche finalità organizzative e l’applicazione uniforme della misura ai dipendenti in possesso del requisito contributivo, non è necessario fissare criteri individuali di scelta. Spetta al lavoratore contestare con allegazioni circostanziate l’effettiva sussistenza delle esigenze addotte, senza che sia sufficiente invocare genericamente un onere di prova ex post a carico dell’Amministrazione.
• La risoluzione del rapporto fondata sul raggiungimento dell’anzianità contributiva massima non integra di per sé una discriminazione per età quando è giustificata da una finalità legittima di politica del lavoro e il mezzo prescelto è necessario e appropriato; rileva che la condizione legale considerata sia l’anzianità contributiva, non direttamente l’età anagrafica.
• La violazione di una circolare amministrativa, priva di natura normativa, non può essere denunciata in cassazione come violazione o falsa applicazione di legge ai sensi dell’art. 360, n. 3, c.p.c.

Come è indicizzato