Sentenza n. 10984/2026 - Roma, Sezione 1Q

Esito

La controversia

L'Autorità di Sistema Portuale ha impugnato la deliberazione ANAC deducendo, in sintesi: carenza del potere di vigilanza sui contratti affidati nell'ambito di gestioni commissariali e violazione dell'art. 213 d.lgs. 50/2016, della normativa emergenziale e delle direttive europee; sopravvenuta inutilità del procedimento dopo la cessazione delle funzioni del Commissario straordinario per la diga; illegittimo rigetto della richiesta di sospensione del procedimento in ragione della coincidenza con il contenzioso amministrativo relativo all'aggiudicazione; tardività della deliberazione rispetto ai termini previsti dai regolamenti ANAC; incompetenza e difetto di potere dell'ANAC nel sindacare l'inserimento dell'opera nel programma straordinario; difetto di motivazione circa il ricorso alla procedura negoziata senza bando; illegittimità delle contestazioni relative al mancato rinnovo della procedura, alla determina a contrarre, all'uso di prezziari non aggiornati, alla modifica delle condizioni di gara, alla disciplina delle varianti, alla nomina del secondo collegio di esperti e alla validazione del progetto. L'ANAC ha eccepito preliminarmente l'inammissibilità per carenza di interesse, sostenendo che la deliberazione avesse natura non provvedimentale e meramente orientativa, non imponesse obblighi conformativi puntuali e non producesse effetti lesivi immediati.

La decisione

Il TAR ha esaminato preliminarmente l'eccezione di carenza di interesse e ha dichiarato il ricorso inammissibile, senza pronunciarsi nel merito sulle singole censure relative alla procedura di affidamento. Il Collegio ha anzitutto affermato che la vigilanza ANAC si estende anche alle procedure di affidamento svolte nell'ambito di gestioni commissariali, comprese quelle relative a contratti esclusi o affidati in deroga, sulla base dell'art. 213, comma 3, lett. a), d.lgs. 50/2016, dell'art. 222, comma 3, lett. a), d.lgs. 36/2023 e del diritto dell'Unione europea. Ha tuttavia precisato che l'impugnabilità degli atti di vigilanza dipende dal loro contenuto concreto: sono lesivi e impugnabili gli atti che impongono vincoli conformativi puntuali, obblighi di adeguamento o conseguenze sanzionatorie; non lo sono gli atti che si limitano a comunicare rilievi e lasciano alla stazione appaltante la scelta delle iniziative da adottare. Nel caso concreto, ANAC non aveva emanato una raccomandazione vincolante, né diffidato l'Autorità portuale, né imposto o richiesto, a pena di sanzione, la revisione degli atti di gara o l'adozione di specifici provvedimenti correttivi. La richiesta di comunicare eventuali modifiche progettuali, incrementi di costo e aggiornamenti sull'avanzamento dell'opera era rivolta al futuro monitoraggio del progetto e non incideva direttamente sugli atti già adottati. Pertanto, la deliberazione non produceva una lesione attuale e immediata della sfera giuridica della ricorrente e difettava l'interesse a ricorrere. Le spese sono state integralmente compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 213, comma 3, lett. a), d.lgs. 50/2016

  L’Autorità «vigila sui contratti pubblici, anche di interesse regionale, di lavori, servizi e forniture nei settori ordinari e nei settori speciali e sui contratti secretati o che esigono particolari misure di sicurezza ai sensi dell’articolo 1, comma 2, lettera f-bis), della legge 6 novembre 2012, n. 190, nonché sui contratti esclusi dall’ambito di applicazione del codice».

  La disposizione attribuisce all'ANAC una funzione di vigilanza estesa anche ai contratti esclusi dall'ambito del codice e, secondo il TAR, anche agli affidamenti disposti nell'ambito di gestioni commissariali.

• art. 222, comma 3, lett. a), d.lgs. 36/2023

  La disposizione riproduce, nel nuovo codice dei contratti pubblici, l'ampia attribuzione di vigilanza dell'ANAC sui contratti pubblici, compresi quelli esclusi dall'ambito applicativo del codice.

• art. 83 direttiva 2014/24/UE

  La disciplina europea sulla governance degli appalti pubblici costituisce fondamento sovranazionale della vigilanza di un'autorità amministrativa indipendente anche sulle procedure derogatorie.

• art. 45 direttiva 2014/23/UE

  La disposizione è richiamata quale ulteriore fondamento europeo della vigilanza nel settore dei contratti pubblici.

• art. 99 direttiva 2014/25/UE

  La disposizione è richiamata quale fondamento europeo della vigilanza sui contratti nei settori speciali.

• art. 1, comma 5, d.l. 109/2018

  Le deroghe previste dalla normativa emergenziale fanno salvo il rispetto dei vincoli derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea.

• art. 25 d.lgs. 1/2018

  Le deroghe nelle attività emergenziali devono comunque rispettare i vincoli derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea.

• art. 12, comma 1, lett. b), regolamento ANAC approvato con delibera n. 803/2018

  Prevede tra gli atti conclusivi della vigilanza l'accertamento di illegittimità o irregolarità, eventualmente accompagnato da raccomandazioni; la raccomandazione è quindi eventuale e non costituisce carattere necessario di ogni atto di vigilanza.

• art. 22 regolamento ANAC approvato con delibera n. 803/2018

  Disciplina le raccomandazioni e collega l'obbligo di riscontro e la possibile attivazione di un procedimento sanzionatorio soltanto quando l'ANAC abbia inteso procedere in tal senso.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  È richiamato nel contesto della precedente sentenza del TAR Liguria relativa all'aggiudicazione, senza costituire norma decisiva della declaratoria di inammissibilità pronunciata nel presente giudizio.

Massime di principio

• La vigilanza dell'ANAC sui contratti pubblici si estende anche agli affidamenti effettuati nell'ambito di gestioni commissariali e alle procedure derogatorie o relative a contratti esclusi dall'ambito ordinario del codice, in quanto la normativa nazionale e il diritto dell'Unione europea non sottraggono tali affidamenti al controllo di legalità e regolarità dell'Autorità.
• Gli atti di vigilanza dell'ANAC sono impugnabili soltanto quando, in concreto, producono una lesione diretta e immediata oppure impongono vincoli conformativi puntuali, obblighi di adeguamento o conseguenze sanzionatorie; la mera natura non vincolante formale dell'atto non esclude l'impugnabilità, ma neppure la sua qualificazione come deliberazione di vigilanza rende automaticamente attuale l'interesse a ricorrere.
• La deliberazione ANAC che si limiti a esprimere rilievi critici sulla regolarità di una procedura e a chiedere informazioni future sullo sviluppo dell'opera, senza imporre la rimozione o la modifica degli atti già adottati e senza prospettare sanzioni per il mancato adeguamento, non è immediatamente lesiva e non è autonomamente impugnabile per carenza di interesse.
• La prescrittività non è un carattere immanente degli atti di vigilanza ANAC: essa deve essere verificata in concreto sulla base del contenuto dell'atto e dell'effettivo margine di autonomia lasciato alla stazione appaltante circa le iniziative successive.

Come è indicizzato